『关键词』社会保障 中国国情 养老 农村 发展 多元化
一、引言
社会保障制度的建立与完善是一个国家文明的重要标志，它不仅是一个国家经济发展水平的衡量标尺，更是一个国家和社会的安全网与稳定器。其中农村社会保障是我国社会保障体系中的重要组成部分，它关系到占总人口约70%的农民现在或将来的生活质量，而农村社会养老保障则是其中的关键内容之一。妥善解决农村老年人的生活保障，已经成为各级政府的重大课题，解决的好坏直接影响到经济的持续发展和和谐社会的构建。随着社会经济的迅速发展，农村老龄化浪潮汹涌而来，中国农村人口和经济结构正在发生着明显的变化，各种传统的养老保障模式受到了严峻的挑战，已不能适应我国的国情，仅靠单一的模式也不可能根本解决农村养老问题，构建多元化农村养老保障制度迫在眉睫。
纵观我国社会保障体系的发展历史，社会保障作为一种制度形态，至少在我国西周时期就已经产生，在西周到清前期的漫长历史进程中形成一套完整的社会保障体系，农村老人的保障在体系中也是一项很重要的内容。在古代，养老保障体系已经开始呈现了它的多元化特点。保障机构举办主体的多元化，在政府、民间、宗教组织、在宗教内部等多个投入主体承办了多元化的保障系统；保障项目的多元化，与年龄相关联，不同年龄阶段的老人可以享受不同级别的物质给付。朱元璋在洪武十九年的诏令中就规定“贫民年八十以上者，月给米五斗，肉五斤，酒三斗；九十以上者加帛一匹，絮一斤。有田产者，罢给米”。老年人还可以免除徭役；在刑律上也可以对老人给予减刑甚至免予处罚；保障措施监督和管理模式的多元化；投入的保障元素的多元化，除货币外，还包括食物及其他日用品等等，形成了我国古代的多元化保障体系。①
从外国的农村养老保障制度历史来看。丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙分别于1891年，1913年，1919年，1949年开始通过立法在农村建立养老保险制度；除了提供基本养老年金外，国家还将农民定义为“农业自雇人，正在建立第二支柱的补充养老金制度。日本农民的国民年金在2002年以后，日本农民的养老保障改由国民年金（基础养老金；等额给付金；不含土地权益转让补偿金）：农业劳动者年金（DC）计划两部分组成。保障模式的多元化特点随着各国人口老龄化的加重也日趋明显。
近年来，我国大量专家对农村养老保障进行了探索和研究，提出了各种具有建设性和创新性的养老模式，取得了一系列丰厚的研究成果。国内知名的社保
专家郑功成教授认为，针对老年人的生活保障问题，应当在我国建立一个多元化、
多层次化的综合或混合型老年保障体系。并按照责任的承担主体与承担方式，分为五个层次：自我保障层次；政府负责层次；政府主导、责任分担层次；单位负责层次；市场提供层次。天津大学公共管理学院教授张再生认为，政府应该在农村养老保险制度建设中发挥更重要的职责，建立新型的农民社会化养老保险制度的目标应是“低水平、广覆盖、适度保障”。而对于农村养老保险出现的问题，有学者提出稳定农村社会养老保险的基本政策；通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度；并且坚持因地制宜与自愿原则，等等。但随着中国农村经济的发展，特别是进几年中央政府对农村建设的大力投入，如农村新型合作医疗制度的实施，新农村建设的推行等等发展农村的措施，已有的研究理论已具有一定的滞后性和不全面性。本文旨在结合农村最新的变化发展与国家相关的政策制度，并适当地尝试借鉴国外养老保障制度的成熟经验，构建符合中国国情的多元化农村养老保障制度。
二、构建的现实背景
21世纪是人口老龄化的时代，而中国在1999年就已经进入了老龄社会。在未来的50年内，中国的老龄人口还将继续呈现出快速度的增长，到2020年，60岁以上的老年人口将达到总人口的17.17%；估计到2050年，老年人口还将达到30%以上②（表1）.同时农村的人口老龄化问题更为突出，据统计，2000年我国农村8.33亿人口中，65岁以上老人占7.36%，到2030年这一比例将上升到17.39%。在我们开展调查的四川省广汉市和遂宁市，两地农村中60岁以上的老年人口均超过了总人口数的10%（表2、表3）。人口老龄化问题的日益严峻和突出，尤其是农村的人口老龄化问题将直接带来一系列的影响和问题，由此产生的农村养老保障问题也必然是其中最亟待解决也是最难解决的一个问题。
表1:中国人口老龄化状况（略）
(数据来源:
)
表2:广汉市老年人口概况
总人口农村老年人口农村人口老年人口占农村人口比例老年人口占总人口比例
58万6.64万45．9万14.5%11.3%
表3:遂宁市老年人口概况(数据来源:广汉市和遂宁市民政局)
总人口 农村老年人口 农村人口 老年人口占农村人口比例 老年人口占总人口比例 380万 46.7万 260.3万 17.9% 12.3%
在当今中国，绝大部分的农村老年人的生活至今没有可靠保障，农村人口的老龄化也导致了农村一系列养老问题的产生。农村以家庭养老为主，老年人口的增多加重了家庭养老的负担；农村老年人经济保障能力低下，生活贫困，位于基本生活水平线下的老年人口数量增多；同时医疗保障问题也十分突出。要妥善解决农民养老的问题，必须探索建立农村的养老保障制度。而现有的保障体系，农村的养老保障体制残缺不全，绝大部分农村老年人位于我国社会保障体制之外，社会养老保险覆盖面十分窄，农村贫困人口的最低生活保障制度也还没有制度化。
随着社会转变和经济转型，传统的农村养老保障也受到了严峻的挑战③：一是家庭养老。家庭养老是指由家庭提供养老服务，家庭中的其他成员对年老者承担赡养责任，为老年人提供经济支持、生活照料和精神慰藉等。受中国传统的“养儿防老”观念的影响，家庭养老在农村养老中一直占据着最主要的位置。在调查中我们发现四川省广汉市和遂宁市90%以上的老人都主要依靠儿女供养。然而，由于计划生育政策的实施，农村家庭结构日益小型化（表4），家庭中子女数量的减少，使得子女负担父母的任务加重，一对年轻夫妻负担四位甚至六位老人的生活已是常事，不少的农村家庭无法承担如此重的养老负担；同时大批农村青壮年进城务工，使得农村出现了许多“空巢”家庭，家庭养老功能日益弱化。二是土地养老。土地作为农民的生存之本，对农村老年人而言，能为其提供最基本的生活来源，使多数老人能通过自给自足解决生活的日常所需。近几年来，由于多种因素的影响，我国耕地总量和人均占有耕地量均呈现出下降趋势，不少农民的土地被征用，土地产权的不明晰也使农民无法最大限度地利用土地来获得收益等等，土地也已逐渐不能满足农民保障生活的需求。三是社会养老保险。由于其宣传力度不够，农民养老意识及经济收入不高等原因，养老保险覆盖面窄，农民参与率低，且参与人数还呈现出逐年下降的趋势（表5）仅在农村发达地区参与人数较多，在多数的贫困落后地区基本上处于停滞状态。据调查，四川省广汉市农村中参与养老保险的比率仅为9.3‰，遂宁市仅为7.4‰（调查问卷）。
农村养老保障制度的完善因此变得十分迫切，我们必须认真探索建立多元化的农村养老保障制度。
表4:农村家庭结构的日益小型化（略）
(数据来源:中国社科院金融所2005年)
表5:农村参与养老保险人数（略）
(数据来源:2003年)
三、构建的必要性与可行性
我国农村养老的现实背景表明，面临农村人口老龄化社会的到来，农村养老问题日益严峻。针对现有的养老保障体系的现状与缺陷，结合中国当今农村现状和多种因素，构建多元化的农村养老保障制度变得十分必要并具有充分的可行性。
第一，农村养老保障需求呈现出多样化，需要多种养老保障方式才能满足不同的养老需求。不同地区不同群体的农村老人有不同的养老保障需求，这也是由于我国农村地区经济发展水平极不平衡的国情所导致的。在发达农村地区农民保障水平也较高，参与社会养老保险较多，他们对这一制度改善的呼声也就较高；而在农村贫困地区的老人们就渴望政府给予他们更多的生活补助，在广汉市有80%以上的农村老人希望政府能给自己一些补助以改善现有生活条件；同时不同年龄层的老人对养老保障的需求和层面也不同。因此，在我国较长的一段时间内，都不可能实现在全国农村范围内建立统一的养老保障制度，单一的、片面的、零散的模式也无法满足农村养老的实际需求。要切实、有效地解决农村养老，就必须结合现有国家政策，并与其它保障制度相配套，构建多元化农村养老保障制度，使广大农民老有所依，老年生活能得到较好的保障。
第二，多元化农村养老保障制度适合当今中国国情。我国现在处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高，而在2000年，农村中65岁以上的老年人口就达到6130万，要解决如此庞大的群体的养老问题，该制度多元化的特点和其自身独具的多重优点能较好地解决上述难题：
首先，该制度覆盖面广，能满足不同的养老保障需求，解决农村养老保障普遍存在的保障层次低、覆盖面窄等问题
然后，该制度主要是对传统养老方式进行改进和与各种政策及其它保障措施配套进行，不会增加政府的财政负担，容易得到更好地贯彻执行。
最后，该制度并非一种新制度，因此不需要支出转制成本，或出现与原制度接轨难的问题，操作性较强，易于实施。
第三，中央政府和全社会对“三农”问题高度重视和关注，农村养老保障也逐渐受到了普遍关注。为了推进中国农村养老保障制度的发展，促进农村经济的发展，我国在2002年开始实施农村新型合作医疗制度，从2006年起，中央和地方政府较大幅度提高救助标准，2008年在全国农村普及；在2005年党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，又提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，全面推动农村建设；以及近几年一直在实行的城乡一体化建设，也促进了农村经济水平的提高，同时也提高了农村养老保障的水平。
在这一大环境下，该制度与最新国家政策及其发展的趋势紧密结合，在其构建和实施上就已经有了一定的较坚实的基础，也将会得到政府更大的支持，同时也适应社会的发展趋势。
四、构建的具体措施
本文构建的多元化农村养老保障制度，主要是对传统的养老保障方式加以改进继续发挥其重要作用，并结合最新的国家相关政策制度和借鉴国外的成熟经验对养老保障方式进行创新。
第一，农村养老保障制度传统方式的改进
（一）家庭保障
家庭保障在农村中一直发挥着最为主要的作用，尽管在农村新的发展现状下，其保障功能已经出现了弱化，但它仍然将会在较长时间内占主导地位，因此我们应采取相应的措施对其进行改进。
（1）对供养家庭均给予一定的补助，以示鼓励。
（2）对子女和父母同住或为父母提供住房的给予奖励④。
（3）对赡养父母的生活困难的子女给予补贴和相应的税收减免措施。
（4）充分保障进城务工农民的合法权益，提高其就业和社会保障水平，从而就提高了其赡养父母的能力。
（二）土地保障
（1）继续发挥其对农村老年人生活的基本保障，鼓励老年人自给自足。
（2）加强失地农民的保障工作，给农民合理的经济补偿和生计安置，保障农民与土地承包经营权相关的利益。
（3）充分保护农民对土地生产经营的自主权，健全承包经营流转机制。这在2006年2月27日公布的2006年中央“一号文件”中对此进行了强调。同时也应允许农村中的从业居民在一定条件下保留承包土地和承包权，依法有偿转让土地使用权，使农户可以最大限度的利用土地来获得利益，从而巩固和完善土地的养老保障功能。
（三）社会养老保险制度
要提高农村养老保障水平，扩大保障覆盖面，就应采取一系列措施对现行的社会保险制度进行改革，使其适应农村的经济发展情况和农民的负担能力。
（1）扩大对社会保险的宣传面，加大宣传力度。据某调查数据显示，农民对社会养老保险及相关内容的了解程度普遍偏低（表6）极大地影响了社会养老保险的参与率，因此养老保险的宣传工作也相当重要。
表6:农民对社会养老保险的了解程度(数据来源:中南财经政法社会保障研究所组织2003年”劳动与社会保障问题”抽样调查)
了解内容 社会保险 养老保险经办机构 养老保险计算方式 了解比例 44.3% 47.9% 26.1%
（2）针对农民养老意识的薄弱，政府或其他组织应积极开展各种形式的宣传教育活动来提高农民的养老和防范风险的意识。
（3）农村居民相对城市居民守旧、贫穷，负担能力普遍偏低，而农村老人的负担能力更低。传统的“以个人交纳为主”的社会养老保险制度并不能为广大农民所接受，可以加大地方政府的积极作用，对当地的社会养老保险事业大力扶持，对农民缴费给予补贴，缴费由集体和个人之间按比例分担，提高政府的分担比例。
（4）结合新农村建设的项目之一，继续探索建立与中国国情和农村经济发展水平相适应，与其他的保障制度如医疗保障制度相配套进行的农村社会养老保险制度，促进农村社会保险事业的发展。
（四）最低生活保障制度。针对农村中最需要保障但同时保障层次又最低的群体，如一些特困户、贫困户、贫困落后地区农民、失地农民等等。农村急需健全和完善最低生活保障制度。
（1）提高现有的保障水平，适当提高补助金额和扩大保障的范围。
（2）鼓励村社内部的互助，多给予贫困户一些实物上的帮助。
（3）鼓励经济较发达的村社对落后村社进行帮助。
第二，农村养老保障制度的创新性发展。
（一）农村养老保障制度与新农村建设相结合
建设社会主义新农村，促进农村各项事业的蓬勃发展和改革的进行，为广大农民带来了福音，无疑也为农村养老问题的改善根植了肥沃的土壤。在建设中，提高农民的生活水平、经济实力，改变其旧有的观念，等等带来的一系列变化，都将有利于农民养老保障能力和意识的提高。
（二）农村养老保障制度与农村新型合作医疗制度相结合
农村新型合作医疗制度解决了广大农民“看病难”的重大问题，同时对农民养老保障制度的完善也发挥了重大作用。因为农村老人的生活开支主要用于看病吃药，养老的主要风险和问题也是“生大病”。然而据调查显示，这一制度的参与度并不是很高，越穷的地方参与者越少，在四川省广汉市和遂宁市的参与度均未达到50%。笔者认为，农村新型合作医疗制度尽管取得了巨大的成效，但最应解决的农村贫困地区，尤其贫困老人的医疗问题仍然存在。应继续在实施过程中完善该制度，并重点突出对农村老人的特殊照顾和补贴，使其更好地发挥作用，促进农村养老问题的进一步解决。
（三）农村养老保障制度与计划生育政策相结合
计划生育政策的实行对传统的农村养老方式产生了冲击，导致了子女赡养父母的负担加重。为缓和这一矛盾，更好地推进计划生育的实施并改善农村养老保障，应继续扩大对农村部分计划生育家庭奖励制度的试点工作并积极落实。
（四）农村养老保障制度与税收政策相结合
笔者认为我国应当开征社会保障税，将社会保障费改为统一的社会保障税，由中央统一分配使用，有助于增加政府的社会保障资金，推动社会保险事业的发展，对此有关专家对此进行了深入地分析和考究，充分论证了其实行的必要性与可行性。
在全世界170多个国家中，已经至少有132个国家开征了社会保障税。社会保障税的征收将使社会保障制度更加规范和稳定，使社会保障金有了保障，也更能体现公平和社会救助⑤。在当今中国，深化改革和经济的全球化，人口老龄化高峰的到来，保持社会长期稳定的要求，现有社会保障筹资和管理中存在的“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”等问题，均要求在加快社会保障税的开征。同时我国也具备了开征社会保障税所需的一系列，其不仅符合税收效率原则，而且我国的税源基础也已具备，社会保障税的开征具有充分的可行性⑥。
而且在新农村建设中，政府将大力加强对农村的财政支出，温家宝总理也曾表示今年如有超收，还将主要用于“三农”建设。在这样的政策制度下，社会保障税的开征无疑将会推动农村养老保障事业的发展。
（五）农村养老保障制度与民间非营利组织力量相结合
非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的各种社会组织，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置，为政府分担任务和负担。
民间非营利组织的力量对农村养老保障制度的完善能起到十分重要的作用。在我国古代社会，民间非营利组织是社会保障体系中的重要组成部分，其弥补了
官办社会保障机构覆盖面窄、保障人数有限等缺陷。在民间有大量的社会保障机构存在，如明清三际扬州的育婴社，清前期京师用于收养老而无依和弃婴的办善
堂等等。这些组织的钱粮等保障元素或房屋、土地等主要来源于民间，或乡绅、商贾的捐助，涉及养老保障等多项保障内容。政府也采取了多种方式对民间机构进行鼓励和引导，对捐助者以官职、功名、名誉等元素予以激励，对机构的组织和形式加以干预。
在当今社会，一些民间非营利组织如社区服务机构、社团组织、民间慈善机构等已承担了一些具体的社会保障事务，且取得了一定的成效。我国应充分推动民间非营利组织的建设和发展，建立各个层面的社会服务机构，如养老、家庭、医疗服务机构等，政府可以对其采取税收优惠、补贴等措施，鼓励并促进其成长，充分发挥其对农村养老的补充保障作用。
（六）农村养老保障制度与以实物换保障相结合
农村养老保险制度在农村难于实施，主要是由于中国广大农民缴费能力普遍较低。针对这一难题，笔者在对越南 “米保障” 的养老保障方式⑤进行仔细研究后认为，可以针对中国农民的实际情况，借鉴这种模式，在广大农村推行农村社会养老保险制度时改变传统的缴费方式，推行以实物换保障的创新模式。如将大米、玉米等农产品或土地经营权等以特定方式转换为保险费，在不增加转制成本的前提下，不另专设管理机构，而由现有农村基层行政组织系统进行统筹管理，并且大力鼓励私营公司的积极参与。从而促使农民养老金制度建设的资源短缺问题得到解决，建设具有中国特色的农村社会养老保险制度⑦。当然，这一保障模式的运行实施还需结合我国国情继续进行探讨，开辟我国农村养老保障的新途径。
【作者介绍】四川师范大学法学院本科生；四川师范大学法学院本科生；四川师范大学法学院本科生
注释与参考文献
①王君南，《基于救助的社会保障体系——中国古代社会保障体系研究论纲》，《山东大学学报》：哲社版（济南），2003年
②《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，中国养老金网，2006年2月27日
③安家琦，《论我国农村养老保障制度的均衡与非均衡》，www.lawstar.com，2005年10月17日，
④《西方社会保障制度概论》，科学出版社，2002年版，P221
⑤郭孟谦，《社会救济养老制度在农村的实施》，《中国青年政治学院学报》（京），2004年1月
⑥赵志坚，《关于我国开征社会保障税的分析》，www.pkuer.cn
⑦卢海元，《中国农村社会养老保险制度建立条件分析》，《经济学家》，2003年5月26日
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