一、申请人民法院执行的时间把握问题
行政机关依法作出行政处罚决定后，为确保行政高效而使行政处罚决定得到切实的执行保障，一条根本途径就是申请人民法院强制执行，而如何界定申请执行的具体时间则是实现强制执行的关键。2000年3月10日，最高人民法院颁布了《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，以司法解释的形式对行政机关申请人民法院强制执行其行政决定的期限作了明确规定，该解释第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。行政处罚决定作出后，在什么时间可以申请人民法院强制执行，首先就要搞清楚行政处罚决定何时发生法律效力，即何时对行政相对人有法律上的约束力。实践中存在有二种观点，一种观点认为具体行政行为只有处于一种稳定的不可更改的状态，相对人除履行外别无选择时才发生法律效力，也就是说不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行，其直接的法律依据来源是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称若干解释)第八十八条的规定。按照《行政复议法》及《行政诉讼法》的时限规定，那么只有在60日复议期满而相对人不申请复议，或经过3个月法定起诉期后(特别法规定除外)才能达到这种状态要求。这种观点其实把具体行政行为的生效、执行与当事人的司法救济途径混为一谈了，它没有充分理解到《若干解释》第八十八条的规定实质上是对行政案件进入诉讼程序后行政机关申请执行的最后时间上的限制。在司法实践中，笔者认为，上述规定也存在一些不足，不能完全适应司法实践的需要。首先，明确行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的期限必须自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，也就是说行政机关申请人民法院强制执行的期限限制在被执行人的法定起诉期限届满以后，在司法实践中，有些案件如果等到这个期限再执行，既要增加执行难度，还要增加被执行人的损失。如交通稽查征费部门对拖欠养路费车辆的行政处罚，按照规定，对欠费车辆在处罚时，除交清欠费外，每日还要处以欠费金额1％的滞纳金，该滞纳金按日累计计算，如果被处罚人对行政处罚不提起诉讼，行政机关申请人民法院强制执行的期限也是三个月以上，那么被执行人应缴纳的滞纳金已远远超过所欠费的金额，显然在这种情况下人民法院再去执行，既增加了人民法院的执行难度，又使被执行人的损失大大增大，又如在公路路政管理部门对在公路控制范围内建房作出的行政处罚案件，作为被执行人一般在公路边违法建房刚开始时就很可能被职能部门发现，路政管理部门作出拆除违法建房的行政处罚，如果这时可以及时申请人民法院执行，那么人民法院可以很容易执行，被执行人的损失也会很小，但按照自被执行人的法定起诉期满之日起180日内提出申请的规定，最短期限也是三个月以上，那时，被执行人的违法修建的房屋早已建完，执行的难度可想而知。其次，司法解释对行政机关申请人民法院强制执行的期限规定与《中华人民共和国行政处罚法》的相应规定不完全统一。《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。依法作出的行政处罚决定是行政机关依法进行管理的活动，是国家意志的体现，行政处罚决定一经作出，即具有公定力，在人民法院尚未经审理认定违法之前，它仍然具有法律效力，不能因被处罚人申请复议或起诉而使其失去法律效力，行政处罚的内容，只能由国家审判机关来确定撤销或改变，而不能因被处罚人来确定或改变，如果处罚决定可以因复议或起诉而停止执行，那么行政机关的工作将无法正常进行。这样不仅会使法律秩序处于不稳定状态，导致社会的无序和混乱，公民的权利得不到保障，而且会影响行政机关的工作效率，司法解释的规定与上述规定显然不完全统一。另一种观点认为具体行政行为的生效，在行政处罚决定书送达之日起即发生法律效力。笔者同意这种观点。行政行为即是国家法律赋于行政机关法定权力的具体体现，一经作出，相对人首先必须服从，这是行政高效原则的法律体现。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事入对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。既然是执行，说明行政处罚决定是已经发生法律效力的了。但这并没有剥夺当事人得到司法救济的权力，《行政复议法》及《行政诉讼法》正是针对当事人的司法救济权力而作出了很多的具体规定。也就是说，一方面当事人对行政处罚决定必须先予服从，如有不服，可以通过司法救济途径解决。既使具体行政行为因违法而造成了当事人的损失，《国家赔偿法》也给予当事人提供了法律上的救济途径，说明我国行政法律体系的保障还是比较完善的。那么行政机关在什么时候可以申请人民法院执行其具体行政行为?《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”。而第四十六条只规定罚款部分的履行期限为15日。那么我们认为行政处罚决定的其他部分(例如没收违法所得)的履行期限，有法律规定的从其规定，无法律规定的就可由行政机关指定一定期限内履行，这可视为法律赋予行政机关的自由裁量权。那么这里就存在了一个当事人的自动履行期限。根据《行政处罚法》第五十一条规定，只要当事人在规定履行期限内不予履行，行政机关就可以申请人民法院强制执行。具体讲来：行政处罚决定的罚款部分，自行政处罚决定送达之日起15日后，其他决定部分自法律规定履行期限或行政机关指定履行期限过后，即可申请人民法院强制执行。但有些行政机关仍然认为，既使有这样的强制手段，在当事人自动履行期限内，如果当事人恶意逃避执行，例如隐藏、转移、买卖、毁损标的物的行为，这样就会导致具体行政行为会出现一种将来根本无法执行的困境而形成强制手段不能顾及的真空阶段。其实不然，《若干解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。据此，当事人如确有逃避执行行为的话，行政机关即可申请人民法院进行财产保全而采取查封、扣押等强制手段，切实保障具体行政行为的执行。
二、对非诉行政执行案件的审查
根据最高人民法院“解释”第九十三条的规定，人民法院在受理了行政机关申请强制执行的具体行政行为以后，应当对申请的具体行政行为进行合法性审查。合法性审查的主体是合议庭而不是独任审判员。合法性审查的结论应当以裁定的形式作出。由此可见，“解释”第九十三条所称的合法性审查，与人民法院受理当事人不服具体行政行为而提起行政诉讼进行的合法性审查相比较，在审查的主体和审查的内容上并无根本区别。即合议庭应当对具体行政行为在认定事实、适用法律以及程序等方面进行全方位的合法性审查。不过这种审查活动毕竟不同于诉讼活动(指当事人不服具体行政行为而起诉的狭义诉讼)。由于当事人在法定的期间内没有起诉，放弃了诉权，所以这种合法性审查不能以开庭审理的方式进行。可是根据“解释”的规定，合法性审查又必须涉及具体行政行为的实体内容，于是问题就出现了。
首先从审查的方式上看，“解释”第九十三条规定采用的是单方书面审查的方式，即只针对行政机关申请提交的相关材料进行审查。既然这种合法性审查不仅包括具体行政行为程序方面的事项，而且也包括实体方面的事项，那么仅依赖单方书面审查就确认申请的具体行政行为是否合法，并作出是否准予执行的裁定，这种裁定的公正性就值得怀疑。如果裁定准予执行，就意味着法院可以仅凭对行政机关的申请材料进行单方书面审查，就从司法上确定具体行政行为相对人的行政法义务，这对于处在审查活动之外的当事人来说，难免有失公平，与人民法院在诉讼活动中应具有的兼听、中立、公开等身份要求也不相符。
其次从审查的内容上看，由于合法性审查不仅包括了具体行政行为程序合法的内容，而且包括了该行为实体合法的内容。因此，合法性审查必须涉及具体行政行为认定的事实。而审查具体行政行为认定的事实又必须靠审查该行为收集的证据来完成。如果进行单方书面审查，在没有当事人质证的情况下，法院如何确认这些证据确凿，是客观、真实和充分的，又如何确认这些证据足以证明具体行政行为认定的事实，并根据这些事实裁定具体行政行为事实清楚，是合法的。显然，缺少当事人的质证，法院无法完成对具体行政行为认定事实的合法性审查。
笔者认为，对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查，是司法公正的必然要求。但是如果审查的程序设计不公正，就很难保证审查的实体结论是公正的。不公正的审查程序有可能给法院的强制执行活动带来相当大的风险，并可能因此损害当事人的合法权益，损害人民法院司法公正的形象。因此对行政机关申请强制执行的具体行政行为进行合法性审查，审查的方式应当是公开的，审查的过程应当有被申请的当事人参加。审查活动可以采用听证会的方式，由合议庭召集申请人行政机关和被申请的当事人参加。申请人行政机关应当对申请强制执行的具体行政行为认定的事实、适用的法律以及程序等方面出具相关证据和依据，被申请的当事人有权发表意见和看法，并陈述自己之所以没有履行义务的理由。合议庭可以在听证会后作出是否准予执行的裁定。
由于“解释”第九十三条规定合法性审查的期间为30天，所以，以听证会的方式进行审查有足够的时间保证，况且听证的过程也是一个法制教育的过程，在听证的过程中有可能促使当事人自动履行具体行政行为确定的法律义务。
三、准予强制执行裁定与执行通知书的下发顺序
《若干解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。另一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有３０日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。笔者认为后一种观点较为可行。因为行政庭受理行政机关的申请后，应在３０日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。另外，根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在３日内向被执行人发出执行通知书，而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的３０日内作出，由于行政诉讼法及《若干解释》不完善，可以参照民事诉讼的有关规定，这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发生，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。
四、非诉行政案件如何实施财产保全措施
关于财产保全问题，《行政诉讼法》中没有规定。2000年3月施行的《解释》第92条作出了明确规定：行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。在实践中，申请财产保全应当注意以下几个问题：
1、财产保全的申请，必须在申请人民法院强制执行前提出，如果在申请执行后提出，就失去了财产保全的意义。
2、申请人应当有充分的理由认为被执行人可能逃避执行，而不应是猜测、怀疑和想象，必须向法院提供能够证明被执行人可能逃避执行的客观事实。
3、行政机关申请财产保全不需要提供担保。这是由行政机关自身的性质决定的，因为行政机关除去必要的办公经费外，没有其他财产可提供担保。但是，因具体行政行为违法而给被执行人造成损失的，行政机关应当承担赔偿责任。
4、申请人应当提供被申请人的可供保全的具体财产情况，如果不能提供财产具体情况，也应尽可能提供财产的有关线索，以有利于法院迅速采取保全措施。
五、非诉行政案件执行中当事人能否和解
执行和解是指在执行过程中，双方当事人就执行的标的物一部分或全部，自愿协商，达成和解协议，从而终结执行程序的活动。执行和解在民商案件执行中是屡见不鲜的。但非诉行政案件执行中能否和解呢？由于现有的法律规范中没有相关规定，故执行实践中也出现了不同的观点。一种观点认为，应当允许和解。其理由是由于《行政诉讼法》及其司法解释中没有对这个问题作出规定，因此执行中只能适用《民事诉讼法》有关执行规定执行。双方作为执行中平等的主体，有权根据自愿原则适当处分有关权利事项。另一种观点认为，非诉行政案件执行中不能和解（笔者倾向于该观点）。理由是，行政机关依法作出的具体行政行为，是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让，放弃和随意变更、处分。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解，这一限制性规定，从立法目的和司法要求来讲，应当及于执行程序，即在执行中双方当事人不得进行执行和解。如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威，势必损害国家权力和利益。
六、明确人民法院准予强制执行裁定的刑法拒执罪的对象地位
人民法院对具体行政行为的无效性和自由裁量行为进行审查后，应予执行的，须依法作出准予强制执行裁定；不予执行的，作出不予执行裁定。对准予强制执行的，人民法院准用《民事诉讼法》规定的所有执行方式。但是,由于各种原因，非诉行政执行工作的效果确实差强人意,致使己经作出的行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，得不到执行，既延缓了或阻碍了行政行为内容的实现，又损害了行政机关行政执法的权威，导致有些学者呼吁立法取消现行具体行政行为由行政机关申请法院强制执行的模式，建立行政机关自行强制执行模式。其中的一个重要原因就是被执行人如拒不执行具体行政行为并无刑事责任之忧。
实践中,对于被执行人有能力执行而拒绝执行且情节严重的行为能否依照《刑法》第三百一十三条规定的拒不执行判决、裁定罪来定罪处罚，还存在争议。有人认为，非诉行政执行的法律文书是行政机关的具体行政行为决定书，刑法第三百一十三条规定的“判决、裁定”具有明确的法律含义，与行政机关的具体行政行为决定书具有质的不同，我国实行罪刑法定原则，对一切行为的定罪处罚必须严格依照刑法进行，因此对于拒不执行具体行政行为决定书的行为，不能按照刑法第三百一十三条定罪处罚。笔者并不赞成上述观点。（１）从制度角度讲,非诉行政执行是一种行政权力实现的保障制度，具体讲,是具体行政行为内容实现的保障制度，如果没有严厉的责任后果，其效果将会大打折扣。我国的非诉行政执行制度同美国和法国的法院执行行政行为的制度比较接近，都由处于行政机关和行政相对人以外的第三人地位的法院，对行政机关申请执行的具体行政行为进行法律评判，然后再决定是否予以执行。美国和法国行政行为的执行制度中都有一种刑罚方法，就是对不执行重要行政决定的相对人，由检察机关向法院提出追诉，由法院依法判处刑罚并予以执行。这种对不履行行政行为的相对人实施刑罚制裁的法律规定。实际上是以刑罚制裁相威胁，促使相对人履行行政行为。（２）法院的非诉行政执行并不是具体行政行为的延续，它一经人民法院审查决定执行，即属于司法执行的性质。人民法院裁定准予执行的，应当指定被执行人自动履行义务的期限，这时候被执行人要服从的人民法院的准予强制执行裁定，而不是原具体行政行为，因此，应当纠正具体行政行为是法院非诉执行依据的错误观点，它只是人民法院审查的对象和依据。所以,对于拒不执行人民法院准予强制执行裁定的行为，有必要和有理由按拒执罪定罪处罚。
明确了人民法院准予强制执行裁定在拒执罪中的对象地位，有助于震慑被执行人，及时主动履行法定的义务，减少执行阻力，确保行政行为效力的实现，稳定行政法律关系，维护社会安定。
【作者介绍】黑龙江省虎林市人民法院
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