机关单位临时人员泛滥 “公权批发”破坏公信力




　　安徽省临泉县物价局市场整顿办公室是一个直接对市场进行物价检查的机构，属于该局设立的物价执法二级机构。但其工作人员工资的来源却是罚款。
　　4月7日，这些内幕经媒体　
披露后，引起公众强烈关注。据临泉县物价局负责人称，该局工作人员超编，发工资一直是个问题，设立市场整顿办公室这个临时机构“就是专门为了解决部分人的吃饭问题”。



　　本刊记者调查发现，由于用人制度和用人理念上存在偏差，加上职位规划随意性强和监督机制的缺位，近年来，像这样临时人员泛滥的机关和行政事业单位不在少数，有的临时人员长时间越俎代庖地承担着在编人员应承担的公共管理职能，被老百姓称为“公权批发”。



　　受访的有关专家认为，这种“公权批发”破坏了政府机构的编制管理，导致让在编人员不断“贵族化”的同时，也助长了乱收费、乱罚款等腐败现象的滋生，严重影响了党政机关和行政事业单位的社会形象和公信力。



　　“临时人员”缘何“泛滥”



　　事实上，近年来机关和行政事业单位没有停止过清退临时人员，但也一直没有停止过乱进临时人员，很多时候一句自由裁量的“工作需要”，往往又让清退完毕的临时人员，像割掉的韭菜一样又长出来。



　　据了解，目前党政机关和行政事业单位临时人员主要来源包括三方面：一是从下属不景气的单位借用；二是从本机关退休人员中反聘；三是从社会上聘用。



　　“临时人员工作相对单一”，北京市一位熟悉内情的工作人员告诉本刊记者，“聘用单位往往以是否具备完成分配工作的能力作为考核临时人员的标准。”



　　记者调查发现，有些单位喜欢用临时人员，除工作确实需要，用人成本低外，目的就是为了规避责任，工作中一旦出了事情，自己可以金蝉脱壳一推干净，让临时人员去承担责任。



　　“临时人员在接受用人单位用工之日起，已与用人单位建立了劳动关系，属于用人单位的劳动者。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时表示，“作为用人单位的工作人员，临时人员虽然不具备正式的在职编制，但是其是为用人单位的利益而工作，其履行职务的行为应是用人单位行为的延伸。因此临时人员因违法行为造成的损害相当于用人单位造成的损害，用人单位应对临时人员的职务行为承担赔偿责任。但是临时人员实施的与职务无关的违法行为应是临时人员的个人行为，应由行为人承担责任。”



　　“临时人员泛滥的原因，除了以上用人制度和用人理念上存在偏差，更深层次原因还是职位规划缺乏科学而量化的设置，国家相关管理体制以及人事编制工作存在严重的不适应症。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时认为，“一方面是有些职能部门裁员缩编后，计划经济时代臃肿的机构减少，大量的公务相对集中，社会管理事务增多，要求管理下沉，人均公务量增加，而相关部门未能根据政府职能转变及时调整编制，为了提高处理公务效率，有的职能部门便采取借用临时人员的方式。另一方面是有些职能部门公务员业务素质不高，不能胜任本职工作，不得不招临时人员来承当这部分工作。”



　　“目前官僚主义抬头，也从客观上加剧临时人员的泛滥。”北京市市直机关一位不愿意透露姓名的工作人员告诉记者，“有些在编人员不愿意下到基层服务群众，他们把一些最苦最累、风险最大的活，或有些不好出面的事情，让临时人员去做。临时人员虽不是政府职员，但他们还得像政府职员那样承担公共管理职能。”



　　在编人员“贵族化”



　　据了解，近年来很多发达国家行政改革的一个共同趋势是，在裁减常任公务员的同时增加了临时人员的聘用。



　　资料显示，在过去的十年中，7个工业化国家有6个国家公职部门临时性岗位增长速度高于固定岗位，一般为10%～20%，有的国家为30%～40%。



　　这些国家在临时人员增长的过程中暴露出的问题也相当突出，如业务素质不高，工作临时性削弱其献身精神，公共责任感不够以及腐败问题等。



　　这些问题在我国也不同程度地存在，随着社会的发展，其弊端也越来越明显地显现出来。



　　首先，助长一些党政机关和行政事业单位的乱收费现象。据了解，有些党政机关和行政事业单位在编人员由上级财政拨款，但临时人员的工资待遇，长期以来只有由聘用单位“创收”解决。



　　“虽然临时人员名义上是‘编外人员’，不占机关编制，不吃财政工资，但这支队伍的维持和运行仍需要大笔经费支持，无论采取何种方式解决，最终都是由公众通过纳税或纳税方式以外的缴费方式供养。”山东政法学院李克杰副教授认为，“在财政不拨款的情况下，临时人员吃‘杂粮’也就成为必然。于是乱收费、滥罚款，甚至是吃、拿、卡、要在所难免。”



　　其次，造成人浮于事、惰政现象的发生。据了解，一些职能部门因某项任务而请的临时人员，大多是通过关系进来。有些临时人员在任务完成后，往往留了下来继续从事别的工作。甚至还有的通过各种途径，解决了编制问题。



　　“临时人员干着在编人员该干的活，有的还干得挺好，却随时可能被清退，而某些在编人员无所事事，却能始终捧着铁饭碗得过且过。”在北京某机关做了5年临时人员的杨先生向本刊记者抱怨道。



　　第三，执法主体身份不明确，容易引发暴力“抗法”。一方面，临时人员没有执法权，进行管理时没有底气。另一方面，如果老百姓知道临时人员没有执法权，就会不服管理、拒绝管理。



　　“在现实生活中，多数公众并不知道临时人员没有执法权，这样也助长了一些素质不高的临时人员滥用管理权和越权执法的冲动。”有关专家分析认为，“特别是一些地方将临时人员收费和罚款数额与其收入待遇挂钩时，往往容易酿成滥用管理权的典型事件，影响极坏。”



　　第四，“同工不同酬”有损社会公平秩序的建立。记者调查发现，临时人员属于编外人员，工资待遇大都靠挂靠单位的预算外收入解决。



　　据了解，有些单位临时人员，也是通过正规途径竞争上岗的，并与用人单位签订了劳动合同，但事实是，他们的待遇并不高，在工资、福利、保险等方面都远远不如在编人员。不少单位为了降低成本，人为将所用之人分成三六九等，“同工不同酬”现象极其普遍，体现了由身份定报酬，而不是由劳动定报酬的理念。制度在实际操作过程中的区别施用，既影响职工的工作积极性，也容易造成他们相互间的情绪对立。



　　规范与问责并重



　　在采访中有不少专家认为，处理好临时人员问题，将有助于解决人事管理混乱、工作效率低下等不良状况，更有助于减轻财政供养压力或单位的财务支出压力，从而降低行政成本。



　　“要解决临时人员的问题，一是实现有效清退；二是实行合理聘用。”李成言认为，“近年来，各地清退临时人员的效果并不尽如人意，根子就在缺乏问责追究。在治理超编问题上，国家已出台一系列法规和举措，比如国务院颁布的《机构编制监督检查工作暂行规定》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等。现在，缺的就是问责追究。应该先追究组织人事部门监管不力或失职渎职的责任，追究有关机关领导滥用权力、违法乱纪的责任，先处理他们的问题，再清退临时人员。”



　　“清退临时人员对规范人事管理是有积极作用的。”武汉大学政治与公共管理学院李和中教授认为，“不过应该拿出相关的配套政策，解决被清退人员的工作问题。被清退人员如果参加招聘考试，在同等条件下，可以依据他们以往的工作经验，优先考虑。”



　　“有时候单位也需要临时人员，一味地清退不是办法。”南开大学商学院博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“临时人员聘用和清退，常常呈现出波浪状：一段时间清退，然后又慢慢地招聘，直至再进行清退。之所以会这样，原因在背后：如何科学制定编制、如何科学分工与协作、如何运用科学方法提高效率以及如何改进管理水平。在这样的基础上，瞎忙、乱忙的现象就会减少，临时用工也会减少。在此基础上，即使有临时用工，也不会很多。”



　　齐善鸿认为，“临时用工也是用工，必须将临时人员的招聘和使用程序规范化，而不能非正式招聘却又正式使用。各级机关、事业单位不论以何种渠道增加何种人员，必须全部纳入编制管理和人事计划管理范畴；确因工作需要增加工作人员的，要向社会公开招聘，实行合同聘用、岗位管理和人事代理，其工资支付也要纳入预算，而不能从预算外自行解决，否则，必然滋生两类严重问题：一是人员不合格，工作质量差；二是所需费用以不正当办法筹集。总之，科学编制是前提，科学管理是关键，规范管理是保证。”



　　“鉴于临时人员的存在有其客观原因，应从制度上予以考量和规范。”杜立元建议，“首先，对应该强化的政府职能进行分类。一类是必须由常任公务员行使的职能，如公安、卫生、安全、工商等执法性岗位。另一类是社会管理和公共服务职能。这类职能中的一部分可以进行市场化和社会化改革，委托给企业或非政府非营利组织。其次，按照工作性质对政府部门的工作岗位进行区分，严格界定临时人员的工作范围。”



　　杜立元还建议：“鉴于用人单位聘用的临时人员所从事的工作是公共事务，应适当抬高门槛，严格资格准入。同时，在临时人员的待遇上，用人单位可以考虑借鉴国外做法，以员工对单位的贡献而不是身份来论酬，并依法为临时人员在福利、工资、保险方面提供更优厚的待遇，以强化临时人员的归属感、责任心和集体荣誉意识。”





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