日 期：
2008-2-21 0:35:34
作 者： 宋 伟 潘 跃
来 源： 人民日报
内 容：
2007年，我国城市居民最低生活保障制度已覆盖2200多万人。据本报记者了解，修订《城市居民最低生活保障条例》已列入国务院立法计划，正在由民政部牵头进行前期调研和起草工作，条例如何修改引发各方关注。
收入核查如何突困
不少地方只能盯住支出，“不准养宠物、用空调、打手机”成资格认定条件
“我的生活就像一幅画：挑着担子往山上爬，还不是平路。”低保户袁女士这样概括着生活的不易。2月15日，记者在她家中见到了她。
北京市崇文区的一个大杂院是她的落脚处。自幼身患残疾，袁女士一直没能找到工作，为了生计，她摆过小摊，卖过衣服。2003年，得知街道办理低保，自以为够格的她递交了申请，却被告知“你的收入不好核查，再等等”。她那时充满疑问：“昨天我摆小摊，今天就可能全赔了，几个月没收入对我是常事，为什么不够格？”
一直到2004年6月，在查明袁女士没有回迁房后，低保终于办了。
申请人收入该怎么核查？这是几乎中国每一个城市在认定低保户时都要面临的问题。
1999年实施的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这里的“收入”，指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。
然而“申请人家庭收入是否符合低保条件”却难住了基层民政人员。“这类规定让我们很难执行，因为我们很难调查清楚这家人的实际收入是多少，是否有隐性收入，比如是否在炒股，存款有多少。” 湖北省黄石市一名民政干部告诉记者。
由于法律没有规定如何查明申请人及其共同生活家庭成员的货币收入和实物收入，更没有规定可以查询申请人的家庭财产情况，各地民政部门只好在家庭支出上做起了文章。
北京市规定低保户不能养狗；在重庆市，低保户不能拥有空调；黑龙江省哈尔滨市规定养高档宠物、孩子在中小学自费择校就读者，均不能享受低保。
据统计，我国去年城市低保覆盖人口已达2271万人。随着低保队伍的壮大，核查家庭收入难度也在加大，各地纷纷出台不能享受低保的“排除性规定”，而且规定越来越详细。
“从家庭支出上做详细的禁止规定，使一些违规行为得到监督。”重庆市民政局低保处处长漆治建表示，这有利于基层民政部门开展工作。
然而，一些低保户对此表示不满：“狗是亲友送的，为了怕我孤单，一年花费很少。怎么成了不能享受低保的证明？”湖北省武汉市新洲区，78岁的低保户金水英很疑惑。“空调是儿子怕我夏天太热买给我的。”重庆市一名低保户如是说。
“通过消费支出认定低保是迫不得已，因为银行存款、金融债券不能查，隐性收入很难查明。”北京市一名街道工作人员说。
民政部最低生活保障司城市处处长刘喜堂表示，“随着社会救助体系越来越健全，救助项目越来越多，困难居民在向民政部门申请救助时，必须如实申报财产和收入情况。法律也应当赋予民政部门‘查询权’。”他建议，在申请人本人及家庭成员授权的前提下，涉及存款、股票、房产、车辆等信息的部门和机构，应当向民政部门开放有关信息。
“目前，之所以救助申请人的财产和收入状况核查难，除了社会信用体系不健全、现金交易量大，收入不易监控外，如何实现政府部门间的信息共享也是一个难题。”刘喜堂介绍。
对此，银行方面也有自己的担忧。山东省青岛市某银行工作的刘先生告诉记者，如果把客户信息提供给民政部门，那客户会不会选择不在你这家银行存钱？银行效益会不会受影响？这可能最终需要在法律上解决问题。据了解，国际上通行的做法是，申请人在申请国家救助时，必须先签授权协议书，允许政府有关机构查询自己的财产和收入信息。银行等金融机构必须配合。
中国人民大学劳动人事学院副教授韩克庆主张，应尽快修订《城市居民最低生活保障条例》，在认定究竟谁有资格享受低保时，赋予民政部门查询存款、有价证券、房产、车辆等财产和收入的权力。
如何管住骗保人？
监督监察规定薄弱，骗保者被查处，有时处罚只有几十元
除了收入核查难，钻空子骗保的事在各地也时有发生。
“前两年，街道还有人开着轿车跟我们一起领低保金呢。”袁女士回忆说，这人后来被举报查出骗保，“也就是停发了，没听说被严厉惩罚。”
“目前，我国城市低保制度一旦发现骗保，法律规定的惩罚措施很弱。”南开大学关信平教授说。
“有些企业为职工开假证明，觉得企业没能将这部分福利给职工，愿意睁一只眼闭一只眼，帮职工从社会福利里多得点。”山东省青岛市李沧区一位姓徐的民政干部说。
对街坊邻居中的骗保得逞者，袁女士有自己的看法：低保大门一开，谁不愿意一个月多拿点？风险又小，不吃白不吃。
现行《城市居民最低生活保障条例》第十四条规定：采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额１倍以上３倍以下的罚款。
这就意味着，一个提供不实信息骗到低保的违法者，一旦被查处，只须承受罚款几十块钱的惩罚。就这几十块钱也不见得能追回。违法成本太低滋生了骗保，刘喜堂分析，现行条例中有关监督监察的规定显然很苍白。
而对企业做伪证致职工骗保的，北京市崇文区民政干部戚军说：“如果有相应的惩罚性法规，一旦发现单位做伪证开假证明，可以受到起诉，这事就好办了。”
除了低保对象瞒报收入、骗保后得不到相应的惩罚，惩处机制不完善，也可能助长低保工作人员的弄虚作假。对此，韩克庆建议，在修改条例时，对上述三类违法行为应加大处罚力度、明确处罚手段。
分类施保待定位
有关人士认为，分类施保是低保制度的发展方向，应通过条例加以规范
在《城市居民最低生活保障条例》的修订中，分类施保问题也是一个焦点。低保对象情况各有不同，是不是应该在低保金的数额上有所不同，目前各地在这方面出台了一些政策。
北京市2004年起，实行分类施保，对“三无”人员、享受城市低保待遇和生活困难补助的70岁以上老人等几类特殊低保对象，低保金在一般标准上乘以一定的系数，使更困难的低保对象能得到更多的低保金。此后，又进一步细化，对几类特殊低保对象规定了不同的系数。
“一碗水端平的低保制度保障不好特殊困难低保对象的生活。由于困难的差异性大，家庭支出因素不同，收入差不多的低保家庭生活状况可能相差很大。”刘常春介绍。据了解，近年来各级民政部门大力推进“分类施保”，对城市低保对象中“三无”人员、重病、重残及老年人、未成年人等特殊困难者给予重点照顾。
对于分类施保是否该纳入条例，刘喜堂认为，城市低保制度必须由粗放走向精细，必须以人为本，在规定上更具人性化，必须更多地考虑低保对象家庭的差异，通过差异化的分类施保，为城市困难家庭提供更好的救助服务。
他认为，除了对低保对象实行分类施保外，还应当考虑低保边缘家庭中的特殊困难人员，他们的家庭虽不能享受低保，但这些人也应当享受分类施保。
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