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根据我国现行法的规定，行政机关运用行政权制定的行政规范应当受到多重的审查。 ①除了制定机关的自我审查之外，还包括上级主管行政机关、有关权力机关的备案审查，以及行政复议机关和人民法院在审理个案过程中的审查等。除了人民法院原则上只能审查行政规范的合法性之外，行政机关和权力机关既有权进行合法性审查，也有权进行适当性（或合理性）审查。鉴于合理性审查的内容涉及行政规范在政治、经济、社会、文化和道德诸方面的必要性和可行性，而这些基本上都属于法之外的领域，规范法学已经力不能及。所以，本文的研究仅限于合法性审查的层面，所提供的方法也仅限于法学专有的方法。这些方法既不包括经济分析方法、道德评价方法，也不包括宏观的政治决策方法等审查行政规范合理性的方法。
研究任务确定之后，合法性审查应当符合的“法”究竟是什么，则决定着将被探寻的法学方法。如果把法等同于由构成要件与法律效果组成的规则，行政规范合法性审查的方法就会比较简单。大部分情况下只需运用字义解释和演绎式的三段论就可解决问题。但是，实际情形远比通常所认识的复杂得多。当代法理学的代表观点认为，任何法律规范都不是独立存在的，它与其他法律规范存在着内部或外部的紧密联系、共处于法律体系之中。〖1〗法不仅仅是规则，是而且应当是在主导法律思想指引下的由众多要素有机构成的法体系。〖2〗法规则与法原则构成法规范、法规范组成单行法、同类别的单行法又构成法部门、法部门最后构成现行法体系。② 这就是行政规范所应当符合的各层级的法，同时也是行政规范合法性审查所应当依据的各层级的法。
上述不同层级的法昭示了行政规范合法性审查形式上的全部阶段，即合规则的审查、合原则的审查、合单行法的审查、合部门法的审查与符合现行法体系的审查。在实务中，如此逐阶审查疑难案件也未尝不可。不过，如此划分难免机械。从法解释学的角度来看，单行法、部门法与法体系都可以被视为由法规则与法原则所组成的体系。依据它们进行审查时都需要经历“从部分到整体，从整体到部分”的解释循环。另外，审查中往往仅依据一两件单行法通常不能得出结论，甚至仅依据一两个法部门也是如此。全面而严谨的行政规范合法性审查必须在以宪法为首的法体系内展开。在形式上经历合规则、合原则审查之后，应当进入合体系审查的阶段。因此，下文把行政规范合法性的审查分为三大阶段：合规则的审查、合原则的审查与合体系的审查。三个阶段的不同审查依据决定了需要采用不尽相同的法学方法。
一、合规则的审查方法
规则是构成法的首要成份，它与原则相比，具有规定事项微观具体、可操作性强与确定性程度高的特点。〖3〗无论是合规则的审查，还是合体系的审查，最终都要形成据以裁判的规则。所以，行政规范合法性审查应当优先开展的是合规则的审查。
规则是指要求受规整之人，应依其规定而为行为的法律语句。③ 法通常都包含多数规则，包括完全规则和不完全规则。完全规则由构成要件T和法效果R构成。从逻辑上看，完全规则是一种假言语句：只要具体案件事实S实现构成要件T，对于该案件事实即应适用法效果R，简言之，每个T的事例都适用R；不完全规则只是规则适用的部分，只有与其他规则相结合，才能形成创制法效果的力量，如说明性规则、限制性规则与指示参照性规则。说明性规则是详细描述应用于其他规则的概念或类型的描述性规则，或者是在考量不同的案件类型下将一般用语特殊化或更进一步充实其内容的填补性规则；限制性规则是限制规定太宽的构成要件，排除不应适用其法效果的案件事实的规则；而指示参照性规则规定就构成要件或就法效果的部分指示参照另一规则。〖2〗 P132
合规则的审查主要是指审查行政规范是否符合完全规则，但也包括审查行政规范是否符合补全后的不完全规则。在逻辑上，行政规范的条文符合规则的情形主要包括：第一，相关条文没有逾越或者没有缩小相关法规则的构成要件与法效果；第二、相关条文没有偷换法概念、没有篡改详细的适用规定；第三，相关条文没有违反限制性规则的排除适用规定；第四，准确对应了指示参照性规则规定的应当适用的构成要件或法效果，等等。乍一看，审查这些情形的难度并不大。但是，由于人类的有限理性无法把握千变万化的案件事实，即使一定程度上认准了所欲调整的社会事实，人类语言自身的模糊性也阻碍了立法者清晰确定地表达。结果呢？正如卡尔&；#8226；拉伦兹（Karl Larenz）所言，在裁判领域单纯经由规则的文字并不能获得判断所用的大前提；而通过逻辑涵摄就能获得小前提的个案，在实践中也只占有限的一部分，也就是说每个规则在个案中都需要解释。〖2〗P152同样，合规则的审查也必须建立在法解释的基础上。只要通过运用法解释的方法确定了法规则及其相关行政规范条文的意思——亦即确定了审查所需的大前提与小前提，合规则性审查的结论也就会水到渠成。合规则审查的首要方法其实就是法解释方法。
当下学界对法解释方法有广义与狭义两个层面的理解。广义说认为，除了文义解释、体系解释与历史解释（法意解释、立法意图解释）之外，还包括扩张解释、限缩解释、当然解释、目的解释、合宪性解释、比较法解释、社会学解释方法。〖4〗狭义说主张法解释方法仅包括前三者、合宪解释属于体系解释。〖5〗在此同意狭义说把比较法、法社会学的方法归入法律论证方法而不是法解释方法的做法，但不同意把法解释方法划定的太窄。在“有法可依”的合规则性审查阶段，根据相关法规则与行政规范条文的契合程度，可以选用多种法学方法：
第一，法规则与行政规范的条文在数量、主体、权限、程序、生效范围、效力等方面明确地一致或不一致。这时可以采用演绎法直接判定涉案行政规范的条文是否合法。演绎的大前提：XXX是相关法规则的规定；小前提：系争行政规范的条文符合（或不符合）XXX；推出的结论：系争行政规范的条文符合（或不符合）法规则。
第二，大多数情况下，法规则与行政规范的条文仅仅相对契合。通常有一方，要么在概念、幅度、程度等方面规定的模糊，要么规定的是公共利益、诚实信用、合理注意、适当期限、必要限度等概括条款。这些规定或条款的字义具有流动性，存在着被扩张、缩小的载量空间，但又必须在个案中确定下来。这时可以首先采用字义解释方认定行政规则的涵义。如果系争行政规范的条文在其字义的“射程”之内，就可以采用扩张解释法认定它合法，反之就应当认定为违法。在确定法规则字义和行政规范条文的字义时，如果字义难以确定，就需要到法规则所在的单个法、到行政规范、甚至到整个法体系内去认定。这时就要采用体系解释的方法。必要时还要参考权威的“立法”资料以便在确定立法意图之后，更加准确的认定条文的字义，即采用历史解释的方法。
第三，法规则与行政规范的条文形式上相符，但实质上不相符。比如法的本意是发展某事，或者是鼓励相对人作为，而行政规范的条文在不抵触相关规则的情况下，却抑制某事、惩罚相对人的作为。这就是在实质上不相符，通常说的不符合立法精神，就是指定的这种情况。④ 这时就需要采用目的解释法。目的解释，系指以法律规范目的阐释法律疑义的方法，法律目的可能明文规定于规则中、可能体现在法的名称中，也可能需要结合各规则采用
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