一、成人教育法的立法可行性分析



　　(一)立法的法治基础



　　1立法依据充分。《宪法》第19条第2款：“发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化科学、技术、业务的教育。”《教育法》第 19条第1款、第3款规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度”，“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”。《中国教育改革和发展纲要》规定：“成人教育要适应经济建设、社会发展和从业人员的实际需要，积极发展”，“要本着学用结合，按需施教和注意实效的原则，大力开展岗位培训和继续教育作为重点，重视从业人员的知识更新”。这都为成人教育法的制定提供了宪法和法律依据。



　　2 立法基础较好。为了发展成人教育事业，国务院制定了《关于改革和发展成人教育的规定》《成 人高等学校设置的暂行规定》《普通高等学校函授教育暂行工作条例》等一系列行政法规。此外与成人教育相关的法规还有 《教育部关于举办职工中等专业学校的试行办法》《扫除文盲工作条例》《教育部关于加强教育学院建设若干问题暂行规定》《关于乡 #镇$农民文化技术暂行规定》等，这些部门的规定为成人教育的规范运作提供了制度性的保障，也为成人教育法的制定奠定实践基础。《立法法》第56条规定： “国务院制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应及时提供全国人民代表大会及其常委会制定法律。”现有的各种条例、规章，经过多年的运行实践，积累了丰富经验，为成人教育立法创造了较为成熟的条件。



　　3依法治教观念逐步形成。随着我国 依法治“国”方略的实施，依法治教在教育领域全面推进。在这种背景下，教育行政部门转变领导方式和管理方式，严格依据法定的权限和程序办事，实行政务公开，执法为民。成教机构完善规章制度，以法实施教育教学活动，推进教育公正和民主监督。学生个体法治观念日益增强，也敢于利用法律主张自己的权利。总之，依法治教的观点正在逐步树立和加强。通过立法来规范成教机构的办学行为，促进成教事业的发展，是广大民众和教育工作者所期盼的一个重要目标。



　　(二)立法的理论依据



　　1 终身教育理论的普及。自1965年联合国教科文组织采纳 “终身教育”这个概念以来，终身教育在国际上产生了广泛的影响，逐渐成为各国改革成人教育的基本指导思想。终身教育理论自上个世纪60年代以来逐步得到各国认可，日益深入人心。它对于转变人们的教育观念，推进成人教育向系列化、终身化方向发展起着重要作用。1999年国务院批转教育部 《面向21世纪教育振兴行动计划》也进一步明确了建立终身学习体系的具体目标，到2010年“基本建立终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献”。终身教育体系的建立，要求成人教育法在教育制度、成教机构、组织实施、经费来源、课程内容等方面作出明确规定，以保证终身教育理念的贯彻落实。



　　2人力资本理论的发展。人力资本理论于上个世纪50年代末在美国创立，60年代在西方国家广泛传播。人力资源理论认为，人力资本是体现劳动者身上的，以劳动者的数量和质量表示的资本。它能促进经济增长和国民收入增加，是一种生产性资本[1],舒尔茨认为，通过教育(包括在职教育)可以提高劳动的质量，提高劳动者的技能和熟练程度，从而增加国民收入，推动经济增长。在人力资本形成的各种途径中，用于各级各类教育的开支最为重要。所以教育是经济发展的一个重要因素，是一种给个人或社会带来收益的投资。[2]随着我国市场经济的完善，人力资本日益得到重视，各大公司企业都把人才培养、人才储备、人才管理作为自己在激烈的市场竞争中取胜的重要筹码。有些事业单位也适应时代潮流，把人事处改为人力资源部。成人教育法的制定，有利于社会人力资源的培养和整合，为社会经济的健康发展提供强有力的智力支持。



　　(三) 立法的现实需要



　　1巩固成人教育改革成果的需要。改革开放以来，由于经济发展和社会生活的客观需要，成教事业有了长足的发展。众多的成人教育机构在办学模式、培养目标、教学经验、学生就业等方面积累了丰富的经验和教训，这是成教改革的成果，需要用立法的形式来巩固和确认。



　　2解决成人教育问题的需要。由于种种原因成教在发展过程中出现了一些不容忽视的问题，主要表现为管理体制的多元、指导思想的模糊、生源的不稳定、管理技术落后等问题。目前，这些问题的解决还处在摸索、实验阶段。可以预言这些矛盾的最终解决有赖于成人教育法提供一套稳定、规范的规则体系来完成。



　　3完善教育法治的需要。尽管我国制定了一些成教法规，但总体上比较凌乱，没有一个完整的成教法律体系，而且比较陈旧，与市场经济不相适应，其内部也存在着相互冲突、不协调的现象。因此，制定一部体系完整、内容丰富、操作性强，适应市场经济的成人教育法，对于完善教育法规，实现依法治教有极其现实的意义。



　　二、成人教育法的立法原则



　　（一）符合成人教育发展规律的原则



　　首先，由于成人教育发展的多样化、复杂性的特点，成人教育法要注意自身体系的全面性，以广泛的内容规范各类成人教育活动。其次，终身教育已得到各国普遍认同，成教法应把它作为立法的指导原则，确认终身学习权是一项基本人权，努力构建终身教育体系。再次，由于成人教育涉及面广、层次多样，成教法应对成教资源进行整合，对成教信息进行分析、综合，建立纵横交错的综合性成教实施网络，发挥各种教育因素的整体功能。最后，法律应如何采取相应的措施，对在各种途径参加学习获得的成果进行公正、客观、合理的认定，形成鼓励学习的良好机制，也是成人教育法关注的一项内容。



　　（二）兼顾公平和效率的原则



　　《教育法》第1条第2款规定：“教育公民不分民族、种族、性别、职业状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，法律赋予了公民平等受教育权。《教育法》第9条规定：“教育活动必须符合国家和社会利益”，这是教育的公益性原则。成人教育作为以育人为根本目标的类别教育，不仅仅在于传授技术与技能，还在于促进人的自身发展，并通过连续性的经验和学习得到愈益充分而且不断增多和不断提升的“自我实现”。[3]因此，成人教育和其他教育一样，承载着终身教育的使命，本身是一种公益行为。成人教育法应该坚持同等情况同等对待，把成人教育作为公共资源向一切人开放，为每个成人提供公平的受教育机会。公益性的反映是公众的利益和社会公共利益，关注的是人权、民本民生。然而公益性不是抽象的，它植根于现实的市场与社会的土壤之中，尤其是成人教育专业建设依托于经济、社会发展，立足于职业、岗位的变化与要求，具有很强的市场性，它反映了市场主体的利益，关注它的实际效应和经济利益。公益性往往通过市场来表现，市场性又蕴涵着公益性的基本内容，二者相互统一。因此，成人教育法要协调好公平和效率的关系，既要保障公众的受教育平等权，又要发挥市场机制的作用，促进成教发展。



　　（三） 统一性与灵活性相结合的原则



　　我国是一个单一制国家，实行一元多层次立法体制，成人教育法的制定也应由全国人大或常委会，在允许调查研究、权衡各种利益的基础上制定出统一的成人教育基本制度、组织机构、运行模式及监督　!检查等机制，这有利于成人教育有序、稳定的发展及整体水平的提高。但由于我国幅员广阔，政治经济发展不平衡，尤其是我国正处在经济体制的转型时期，社会需要多方面的、大量的各类专业人才。成人教育是对已经走上工作岗位的劳动者和其他从业人员进行继续教育，对象广泛、内容多样，包括岗位培训、基础教育补课、成人高等教育和中等教育、新知识和新技能的继续教育及社会文化和生活教育。这就要求成人教育必须适应市场经济对人才的需要和广大工人、农民、公务员和其他劳动者进一步提高文化知识水平和技能水平的需要。[4]因此，成人教育法应具有一定的灵活性，为各地有针对性地制定地方性法规留有一定余地，使其能对不同情况进行规范。



　　（四）与相关法律相协调原则



　　我国法律是完整统一的体系，成人教育法作为其中的一部分，必须与相关法律相协调。它不但要和宪法、教育法等上级法律的基本原则和基本精神，而且要和同级法律如 《职业教育法》等相配套，同时也　要避免与现有的成人教育条例相冲突。或者对有关法律法规进行修订，以保证成人教育法的科学性，便于在教育实践中贯彻落实。



　　三、成人教育法的立法设计



　　（一）成人教育宏观框架



　　第一章 总则



　　第二章 成人教育体系



　　第三章 成人教育机构与教育工作者



　　第四章 成人受教育者



　　第五章 成人教育的经费投入与用途



　　第六章 法律责任



　　第七章 附则



　　（二）成人教育法的具体制度



　　第一章总则的内容包括：1 立法的依据和目的。立法的依据是《宪法》和《教育法》。立法的目的是发展成人教育，建立和完善终身教育体系。2 适用范围和对象。它是指凡在中华人民共和国范围内18岁以上，需要接受成人基础教育或愿意接受继续教育的成年人。3 成人教育的任务与管理。任务是使成年人有受培训和教育的机会，以便使他们受雇用，成为更有才能、更负责的公民。成人教育的管理应在各级人民政府的统筹下，教育行政部门依靠部门、行业和企事业组织进行管理。4成人教育的地位和作用。它可以表述为成人教育是传统学校教育向终身教育发展的新型教育，是当代社会经济和科学技术进步的必要条件，对于促进社会主义现代化建设有重要作用。5成人教育的基本原则。它包括以下几个方面：一是以国家举办为主体，鼓励社会团体其它组织和公民个人举办成人教育的原则。二是出资人在坚持公益性的基础上，可以取得合理回报的原则。三是对少数民族地区、边远地区、贫困地区发展成人教育事业的扶持原则。四是发挥政府作用，整合成教资源，最大限度地满足成人不同阶段的学习需求。五是应用现代信息技术，建立信息平台，多途径发展成人教育的原则。六是国家支持成人教育科研工作，奖励突出贡献者的原则。七是鼓励成人教育对外交流与合作的原则。



　　第二章成人教育的体系包括以下内容：一是岗位教育制度。二是继续教育制度。三是扫盲和普及文化、科学技术的教育制度。四是成人学业证书制度和职业证书制度。五是现代企业教育制度。六是自学考试制度。七是成人教育评估制度。



　　第三章成人教育机构与教育工作者主要包括以下主要内容：一是成人教育机构的设立、变更、终止的条件和程序。二是成人教育机构的管理体制。主要是建立规范的法人治理结构，依法独立承担民事责任。三是成人教育机构的办学自主权和主要义务。其权利内容包括自主招生权、教育教学权、学生管理权、颁发证书权、聘任教师权、拒绝非法干涉权等其他权利。义务主要是遵守法律法规，贯彻教育方针政策的义务，维护教师、学生及其他职工的合法权益的义务，公开收费项目和标准义务等。四是教师的权利和义务。权利主要包括教育教学科研权、取得报酬带薪休假权、民主参与管理权、进修培训权。其义务主要包括遵守法律法规、贯彻教育方针、政策的义务，完成教育教学任务、关心尊重学生的义务及制止有害行为维护学生权利的义务。



　　第四章成人受教育者主要包括权利和义务两方 面内容：一是成人学生的权利主要是平等使用教育 资源权、获得奖励和接受资助权、公正评价权、申诉 和诉讼权等。其义务主要是遵守法律法规、学生行为 规范的义务，完成学习任务的义务，遵守相关管理制 度的义务等。在上述规定的基础上，要特别强调继续 教育权是成人的一项基本权利，用人单位应予以支 持和帮助，文盲、半文盲除不具有接受教育的能力 外，均有接受扫盲教育的权利和义务。妇女享有与男 子同等的接受成人教育的权利。



　　第五章成人教育的经费及其保障条件。一是规 定成人教育实行多渠道筹集经费体制。二是国家开 办的成人学校，经费由各级人民政府拨款予以保障；各级人民政府应依法保障破产企业下岗待业人员培 训经费。三是地方各级人民政府在教育财政预算中， 应有一定比例的经费用于发展成人教育，其中有一 定比例用于扫盲教育和农村成人教育。四是企事业 单位、团体及其社会组织和个人依法举办成人学校 及其教育机构，办学经费由举办者筹集，各级政府应 予政策支持和资金扶持。五是国家鼓励境内、境外社会组织和个人为发展成人教育事业捐资助学。六是 要强化成人教育经费的管理，立法规定国家和地方财政的成教拨款，社会组织和个人对成人教育的捐赠，必须用于成人教育，不得挪用克扣。



　　第六章法律责任内容主要包括：一是违反法律 规定，虚假宣传，欺骗性招生。二是违反国家有关规 定擅自举办成人教育机构。三是以举办成人教育为名，非法谋取高额回报。四是违法违规，不按期拨付成教经费或挪用成教经费。五是成人教育管理松懈，教育质量低劣。六是违反国家规定颁发成教学历文凭和其他学业证书，或伪造倒卖成教学历文凭和其他学业证书。以上行为者应根据情节轻重给予警告、罚款、停止招生、取消办学资格等行政处罚，情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任，造成成人学生经济损失的应依法承担民事赔偿责任。



　　第七章附则为补充性条文，其主要内容包括实施细则制定权、法律解释权、法的生效程序和时间、本法与其他法的关系等。



　参考文献：



[1] [2]赵亚红，美国成人教育立法及其对我国的启示[J]陕西师范大学继续教育学报，2004（1）



[3]杨光，市场性和公益性统一[J]教育研究，2004（12）



[4]崔铭香，千呼万唤应出台——— 谈我国成人教育立法[J]成人教育，2003（1）




　　作者简介：任学强，男，河南固始人，河南师范大学法学院讲师，硕士，主要从事司法制度研究。






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