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目 次
一、序言
二、听证程序制度实施的基本情况
三、听证程序制度的法定功能和实现效果
四、功能的实现过程
五、法定功能和事实上的功能
六、代结语：功能发生的制度空间
附件：听证基本情况调查表
一、序言
与发达国家相比，我国行政听证制度的历史尚十分短暂，从起步至今也只有6年左右的时间。1996年3月中华人民共和国全国人民代表大会通过《行政处罚法》，在我国划时代地建立了听证程序制度。该法律规定对在作出责令停产停业、吊销许可证或执照或较大数额罚款的行政处罚决定之前，必须告知当事人有权申请听证。该行政处罚听证程序制度自1996年10月1日开始实施。
对中国而言，行政处罚听证程序制度是一项外来的、全新的法律制度，因此，自《行政处罚法》实施以来，在建设社会主义法治国家的背景中，该项制度究竟应该具有什么样的规范性内容、在行政处罚实务中该项制度究竟如何发挥作用以及具有怎样的功能等问题则必然地引起人们的关注。概观至今为止的研究积累，其中更多地集中了前一方面的成果1，而这项制度今后在我国如何发展，后一方面的研究则是不可缺少的基础建设。
在上述背景之下，本文将《行政处罚法》实施（1996年10月1日）起至2000年6月底为止在上海市实际发生的行政处罚听证案件作为分析研究的对象，按照如一定的方式（见附件表一和附件表二）将有关案件资料进行分类整理后对其法定的功能和实际的功能进行了分析。
二、听证程序制度实施的基本情况
如上所述，本文的分析对象是1996年10月1日至2000年6月30日上海市实际发生的行政处罚听证案件。通过收集整理这个时间段的有关的资料，归纳出了下列基本情况。
（一）调查的基本情况
1、基础资料的概况
（1）基本状况
本课题研究的对象为自行政听证程序制度实施以来，即自1996年10月1日至2000年6月30日止上海市实际发生的行政处罚听证案件2。如总报告所述，通过收集整理这个时间段的有关的资料，课题组了解到，在这个时间段内，上海市实际发生的行政处罚听证案件总数为359件（其中同样缺2000年上半年公安案件数）。
（2）部门个别状况
上述数据是分别由下表（表1）中所列的上海市行政部分所作出的。同时，在本课题的调查中针对各个行政部门所收集到原始材料的听证案件数也列于其后。
部 门 听证实施案件数（件） 收集到原始材料的的案件数（件）
环保 29 14
司法 5 5
规划 1 1
民政 7 7
公用 37 37
财税 10 10
房地 20 20
技监 2 2
卫生 23 8
出入境 2 2
公安 86 4
工商 132 18
物价 2 1
社保 3 2
合 计 359 131
表1反映了行政处罚听证制度的基本状况与本文所依据数据资料之间的对应关系。
（3）调查事项的个别状况
本项研究中的一个重要方面是通过行政处罚听证个案进行分析比较。具体方法为将上述表1中“收集到原始材料的听证案件”共131件，按照附件一和附件二中所列项目，对其各项有分析价值的要素进行分类整理，在此基础上分析和评价行政听证制度具体的功能。本项研究所调查的事项有许多项，以下是调查所得的部分事项。
本项研究所调查的事项有许多项，以下是调查所得的部分事项。其中，表2反映了听证涉及到的处罚种类的实际情况，从中可以看到，除了《行政处罚法》明文规定必须听证的的吊销执照等处罚种类之外，还有1件拟处“没收违法所得”的案件也进入了听证程序。具体如下：
处罚种类基本情况（表2）：
吊销执照 74
责令停产停业 12
较大数额罚款（含部分并处前两项的） 70
没收违法所得 1
表3则反映了在听证过程中当事人和行政调查人员之间争议焦点的基本分布情况。以《行政诉讼法》和《行政复议法》对具体行政行为合法性和合理性的规定为标准，可以看出表中所反映的争议焦点明显集中在上述两部法律所规定的要件中的“认定事实”方面以及不能归入这些要件的“其他”方面。具体如下：
争议焦点的基本情况（有重叠）（表3）：
认定事实 80
显失公正 2
适用依据 13
明显不当 5
程序 3
其他 39
职权 1（越权1）
资料反映不明确 4
表4是处罚建议中拟定的行政处罚决定与最终发生法律效力的行政处罚决定之间的差异。从中可以初步反映出，在经过听证程序之后，相当多的处罚决定改变了原拟定的处罚决定内容。具体如下：
处罚建议与处罚决定的关系（表4）：
内容一致 60
未作处罚决定 4
内容不一致 52
资料反映不明确 15
下列的表5反映经过听证程序之后的当事人是否不服行政处罚决定而进一步付诸事后救济程序（行政复议程序和行政诉讼程序）的基本情况。重表中所反映的情况可以看出，经历听证之后进入事后救济程序的案件并不多。具体如下：
处罚决定是否进入事后救济程序的基本情况（表5）
被起诉 7（其中起诉后又撤诉1）
2．基础资料在本课题中的意义
从上述表1所记载的统计内容可以看出，行政处罚听证自实施以来，行政处罚听证案件在各个行政领域中的分布情况，以及本文中研究案件的使用率。在总数359件行政处罚听证案件中，本项研究取得了其中的131件，占总数的37.0％。从该表记载的案件在各个行政领域的分布情况看，未收集到原始材料的主要在公安和工商行政管理这两个部门，其所缺案件占案件总数的54.6％（其中公安占22.9％、工商行政管理占31.8％）。因此，除这两个行政领域之外，所获得的案件基本可以反映上海市行政处罚听证制度的情况。
从该表中所记载的内容可以初步看出行政处罚听证制度的实际实施状况在各个行政领域中分布不均匀。当然，这与相应行政机关的行政权限以及管辖范围、管辖量有关。管理越是具有日常性，处罚权行使需要面大的，听证发生的可能性就越大。这里，由于统计方面的原因，上表中两栏数字对应性尚难看出相关性，因此，分析将首先从已经获得的资料出发，进行个别行政领域的中观归纳。在此基础上推出总体结论。
三、听证程序制度的法定功能和实现效果
（一）法定功能
在整个中国的法律体系中，行政处罚是实现国家对社会管理功能的一种制裁性行政活动。《行政处罚法》
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