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2001年铁路春运票价上浮案评析
任进
[摘要]2001年铁路春运客票价格上浮引起的行政争议案件，受到社会各界的广泛关注。北京市一中院和北京市高院先后于2001年11月和2002年2 月27日作出一审判决和终审判决。乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案（以下称为“乔占祥诉铁道部案”）涉及的主要法律问题有：铁路春运票价上浮的性质；“铁道部通知”是否具有可诉性；铁路春运票价上浮的听证程序；铁道部对“国家计委批复”的转送等。该案给我们的主要启示是：行政机关如何进一步依法行政；如何建立健全价格决策听证等程序；如何建立对抽象行政行为的司法审查；如何完善依法行政的各项制度等。
[关键词] 乔占祥诉铁道部案；行政复议；行政诉讼；价格决策听证
基本案情
（一） 1999年11月，国务院领导批准了国家计委《关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示》。2000年11月8日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》（计价格[2000]1960号）（以下称为“国家计委批复”），同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。[1]
（二） 2000年12月21日，铁道部依据国家计委上述批复，向有关的铁路运输企业发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下称为“铁道部通知”），规定2001年承担春运运输任务的14个铁路局中，节前（1月13日至1月22日）自广州铁路（集团）公司、北京、上海铁路局始发，节后（1月26日至2月17日）自成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是：实行票价浮动，可通过价格杠杆对客流削峰平谷，引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流，缓解高峰期间铁路的沉重压力。2001年1月4日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。
（三） 河北三河时代律师事务所律师乔占祥，获悉铁道部票价上浮通知后，认为铁道部作出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益，其行为是违法的，2001年1月18日向铁道部申请行政复议，请求铁道部：（1）撤销春运期间部分旅客列车票价上浮的行政行为；（2）审查铁道部作出春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为的依据——“国家计委批复”的合法性。
（四） 铁道部接到申请后，于1月22日发出《行政复议受理通知书》；3月19日，铁道部作出《行政复议决定书》。决定书指出：（1）申请人乔占祥在行政复议申请书中，没有提供其合法权益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据；在审查过程中，其言行与先后提供的证据相互矛盾。（2）国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”，是合法的。（3）铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”，依据正确，程序合法，内容适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。
（五） 乔占祥对铁道部的《行政复议决定书》表示不满。理由是：（1）他未见到国务院对“国家计委批复”的正式文件；（2）铁道部应举行而未举行听证会。
（六） 2001年3月31日，乔占祥以铁道部为被告，向北京市第一中级人民法院（以下称为“北京市一中院”）提起行政诉讼，请求法院判决：（1）撤销铁道部的《行政复议决定书》，并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责；（2）撤销“铁道部通知”。
（七） 北京市一中院于2001年11月5日作出一审判决，维持铁道部对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为，驳回乔占祥的诉讼请求。
（八） 乔占祥对一审判决不满，认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进行全面审查，在事实认定和法律适用方面存在严重错误，2001年11月16日，乔占祥向北京市高院提起上诉，请求依法改判，撤销被上诉人发布的票价上浮通知；依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月27日，北京市高级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
案件评析
乔占祥诉铁道部案，主要涉及以下几个方面的问题。笔者在此进行分析和评论，并从中总结出几点启示。
一、铁路春运票价上浮的性质和铁道部的角色定位
乔占祥诉铁道部案首先涉及的问题是，铁路春运票价上浮是一种什么性质的行为？铁道部在其中起什么作用？
根据《价格法》的规定，价格包括商品价格和服务价格。国家对大多数商品和服务价格实行市场调节价，对极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。
市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格；政府指导价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。
本案中，2000年11月8日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》，同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。2000年12月21日，铁道部依据“国家计委批复”，向有关的铁路运输企业发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，规定2001年春运14个铁路局中，节前在北京、上海、广州铁路局，节后在郑州、成都、南昌、上海铁路局部分列车部分时间段浮动票价。以上一系列政府行为，实际上就是国家计委按照定价权限和范围规定铁路客运基准价及其浮动幅度，指导铁道部和铁路运输企业制定春运期间客票价格的行政行为。
1998年《铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定》，确定铁道部是主管铁路工作的国务院组成部门，同时要求铁道部进行职能调整，实行政企分开，逐步将对运输企业的管理职能分离出去。但直到乔占祥诉铁道部时，铁道部尚未完全完成政企分开改革。换言之，铁道部既是国务院组成部门，又具有对铁路运输企业和运输价格进行管理的职能。因此，在2001年春运期间铁路客运票价上浮中，铁道部是接受国家计委指导制定春运期间铁路客运票价的部门。
二、“铁道部通知”是否具有可诉性
根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼；抽象行政行为不属于行政复议直接受理或行政诉讼受案范围。换言之，如果铁道部通知票价上浮是抽象行政行为的话，乔占祥如果不服而向铁道部提出行政复议申请及对铁道部提起行政诉讼，铁道部和北京市一中院均不应受理。因此，如何认定“铁道部通知”的性质，是乔占祥诉铁道部案的关键，也是确定行政复议被申请人及行政诉讼被告的核心。
对此主要有两种意见。
一种意见认为，按照行政法的一般原理以及2000年3月8日最高人民
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