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关于环境影响评价制度建设的思考
李艳芳 (中国人民大学法学院副教授、博士生)
【内容提要】环境保护必须谋求科学化、法制化的途径，而环境影响评价则是环境保护的重要手段和措施，建立科学的环境影响评价制度，是改善人类生存现状和获得良好环境质量的保障。因此，当前世界各国都着力于环境影响评价制度的建设，我国环境影响评价制度建设已经取得了一定成绩，但尚存在着许多问题。解决这些问题，是我国环境管理的一项迫切任务，也是我国当前环境立法工作中的一项基本内容。
【关键词】环境 环境影响评价 制度
一、环境影响评价
环境保护和环境治理是两个不同的概念，环境保护是一种前瞻性的行为，而环境治理则是一种补救性的措施。环境保护应在环境质量恶化或环境质量出现下降的趋势之前就提出保证环境质量在一定的值之上的措施，而环境治理是在环境质量已经开始下降甚至已经恶化的情况下作出的维护生存环境的必然选择。但是，环境保护和环境治理的主动性和被动性只是相对而言，严格说来，它们作为人类的社会活动，都应具有主动性的特征，它们之间的区别仅在于主动性的程度上的差别。因为，无论是环境保护还是环境治理，都必须在对环境质量及其发展趋势的认识和把握的基础上作出行为的选择。然而，在环境公共政策研究和环境法学界，谈到环境影响评价的问题往往是着眼于环境保护的方面，尽管在现实的环境治理活动中也需要有及时的恰当的环境影响评价，但往往被放到了学术思考和理论视野之外。
这样一来，我们就看到，环境影响评价的问题实际上是一个提升环境保护科学性和能动性的问题，科学规范的环境影响评价使人类能够实现自觉地安排和控制其生存环境，对环境质量作出中长期规划，为环境保护行为制定合理的计划方案。服务于环境保护之目的的环境影响评价（Environmental Impact Assessment，ELA）是一项科学的理性行为。也就是说，首先它是一项社会活动；其次，它是一项运用科学手段而作出的科学评价。因为，有了人就有了人与环境之间的关系，但环境问题的提出是在工业文明达到了一定程度之后，是近现代社会才把人类社会引导到一种由于环境质量下降而出现的生存危机状态。环境问题是个人追求自我利益的理性行为所造成的一种社会非理性结果，每一个作为社会存在物的个人都对环境的状况负有责任，每一个人的行为都对环境有着一定的影响。但是，并不是任何一个个人能够承担起他自己的行为对环境影响的评价的，更不可能承担起对一定区域、一个国家甚至整个人类行为对环境影响的评价。所以，环境影响评价是一项以社会为主体的评价活动，或者由专门的人员代表社会作出评价。
环境影响评价主体的这种特殊性本身就意味着这种评价活动是一种具有总体性的综合性评价活动，它必须建立在对一切可资利用的科学手段的使用的基础上，达到科学评价和科学结论的结果。也就是说，环境影响评价并不是一项像自然科学研究那样的科学活动，它不可能使用类似天文观察的手段，也不可能在实验室中进行，它是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动，需要在一定的法律制度框架下进行。所以，环境影响评价活动作为一项社会行为，需要制度化，需要得到相应的立法和制度保障。这也就是近些年来世界各国都致力于环境影响评价法制建设的原因。
二、环境影响评价制度
环境影响评价是对环境质量的预断性评估，是在进行某项人为活动之前对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价的活动，其目的是为了提出相应的处理意见和对策。而环境影响评价制度则是法制化、制度化了的环境影响评价活动，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一整套规则体系。就当前发达国家环境保护的现状来看，环境影响评价制度建设已经成为各国环境保护立法的主要内容。特别是在我国，环境影响制度的建设，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现都有着极为重要的意义。但是，我国环境影响评价制度建设尚处于起步阶段，与发达国家的环境影响评价制度相比，仍有较大的差距，所以，借鉴发达国家环境影响评价制度的建设经验，建立健全我国环境影响评价制度是我国当前环境保护法律化、制度化的必由之路。
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。到70年代末，美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年，纽约州还制定了专门的《环境质量评价法》。（注：金瑞琳主编：《环境法学》，第148页，北京大学出版社1999年。）1987年美国制定了《国家环境政策法实施程序的条例》。
美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所借鉴。瑞典在其1969年的《环境保护法》对环境影响评价制度作了规定；日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。（注：金瑞林、加藤一郎著：《中日环境法学术交流文集》，第86—87页，北京大学出版社，1985年。）澳大利亚于 1974 年制定了《环境保护（ 建议的影响）法》（Environmental ProtectionAct），法国于1976年通过的《自然保护法》第2条规定了环境影响评价制度，英国于 1988年制定了《环境影响评价条例》。进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以《环境影响评价法》为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996年全世界已有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法。
1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法（试行）》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6条规定：“一切企业、 事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”，从此，我国从立法上确立了环境影响评
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