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破产救济与破产责任(上）
韩长印
第十二章 破产救济与破产责任
序
本章分为破产救济与破产责任两节。破产救济是政府对破产企业失业职工进行生活物质帮助，并安排其重新就业的社会制度。在第一节破产救济中，首先明确了破产救济问题目前在我国破产法实施中的特殊地位与重要意义，强调指出它是破产法实施的重要配套措施，其完善程度如何，实际制约着破产法能否普遍实施，是我国目前推行破产制度的主要难点问题之一。然后，本节介绍了我国现行有关破产救济的法律法规和破产救济制度的基本内容。在国务院发布的《失业保险条例》中，原则上将我国的所有劳动者都纳入了可享受失业保险的范围。在国务院为指导并规范国有企业的破产试点工作而下发的《通知》及《补充通知》中，还重点规定了在试点城市和地区实施国有企业破产时，对国有破产企业职工的失业救济与就业安置问题。
根据《失业保险条例》的规定，我国建立了失业保险基金制度。失业保险基金由城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费、财政补贴等构成。失业保险基金用于支付失业人员的失业保险金，失业人员领取失业保险金期间的医疗补助金，领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，以及国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。符合条件的失业人员，可以领取失业保险金，并在领取失业保险金期间，同时享受其他失业保险待遇。
条例规定了城镇企业事业单位职工失业后，办理领取失业保险金的具体程序，并根据失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费的时间长短，规定了失业保险金的发放期限。失业保险金由社会保险经办机构按月发放。此外，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，还可以按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。
本节中还详细分析在国务院下发的《通知》及《补充通知》中存在的一些问题。作者指出，国务院的两通知存在立法越权、与现行立法冲突、内容不合理等问题，特别是在权衡对破产企业职工的安置和对债权人合法权益的保护上，过度倾斜于对破产企业职工的安置利益，原则上允许将所有破产财产都用于破产企业职工的安置，并剥夺了抵押权人的优先受偿权利，这些都是与《破产法》、《担保法》等立法的明文规定不符的，是违背市场经济基本原则的。这些规定实质上是将本应由政府承担的改革成本、应由政府支付的安置费用、应由政府解决的种种问题，强制转嫁由债权人承担，是通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价方式，这是与破产制度设立的宗旨不符的，应当加以纠正。
本章第二节中论述了破产责任问题。根据现行法律规定，破产法律责任分为两类，一类是破产程序中各种违法行为的责任，另一类则是对造成国有企业破产损失行为的责任。追究法律责任的形式则为行政责任与刑事责任两种。
本节根据《破产法》第41条的规定，分析了实践中发生的各种破产违法行为的表现。这些违法行为破坏破产法对债务公平清偿的原则，损害了破产企业债权人的合法利益，具有恶意欺诈的性质，必须依法予以制裁。其中，有的违法行为还是在当地政府的地方保护主义下策划进行的，破除地方保护主义往往已经成为预防、打击破产违法行为的关键。破产企业的法定代表人和直接责任人员应当对企业在破产过程中的违法行为承担相应的法律责任。根据《破产法》规定，对违法者尚不构成犯罪的，应根据其应负责任的程度，给予相应的行政处分。如果违法者已经构成犯罪，则要追究其刑事责任。
我国《破产法》第41条规定应当追究刑事责任的行为，都是具有利用破产方式进行欺诈性质的行为，其社会危害性已经达到犯罪的程度。但是，由于目前《刑法》中对破产欺诈犯罪未作具体规定，因此在实践中很难追究破产欺诈行为的刑事责任。作者建议及时对《刑法》进行补充修订，以完善对市场经济的法律保障体系，并对破产欺诈犯罪及其他破产犯罪的构成要件进行了详细分析。从我国的实践情况看，在《刑法》中应规定欺诈破产罪、第三者欺诈破产罪、违反破产义务罪、破坏簿记义务罪等犯罪。
《破产法》第42条规定，国有破产企业的法定代表人对企业破产负有主要责任的，给予行政处分。国有破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分。《刑法》第168条规定了“徇私舞弊造成破产、亏损罪”，该罪是指国有公司、企业直接负责的主管人员，徇私舞弊，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的犯罪行为。本节中对徇私舞弊造成破产、亏损罪的各项构成要件以及在实践中的表现进行了分析研究。对涉及破产的刑事犯罪进行严厉惩罚，是对我国破产法顺利实施的重要保障。
重点问题：
1．我国现行破产救济制度的基本内容。
2．我国现行有关破产救济法律法规中存在的问题与完善措施。
3．概述破产责任的追究。
4．我国破产欺诈行为的具体表现。
5．破产程序中违法行为的行政责任。
6．破产程序中违法犯罪行为的表现与刑事责任。
7．造成国有企业破产的责任人的行政责任。
8．徇私舞弊造成国有企业破产、亏损罪的构成要件。
第一节 破产救济
一、破产救济制度简介
破产救济是政府对破产企业失业职工进行生活物质帮助，并安排其重新就业的社会制度。为了减少企业破产造成的社会动荡，保障公民的基本生活需要，稳定社会经济秩序，各国均设有失业救济等社会救济制度。我国在破产方面的社会救济制度目前包括两方面的内容，其一是失业救济，其二是就业安置，即所谓再就业工程。破产救济制度本身并不是破产法的组成部分，破产与社会救济是不同的法律关系。但对破产企业失业职工的社会救济制度等是破产法重要的法律配套措施，其完善程度制约着破产法的实施，是我国目前推行破产制度必须认真研究、妥善解决的难点问题之一。
《破产法》第4条规定：“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要”。国务院为指导并规范国有企业的破产试点工作而下发的《通知》及《补充通知》中，也特别强调在试点城市和地区实施国有企业破产，必须首先安置好破产企业职工，要采取各种有效措施，保持社会稳定，并对此作出许多具体规定。
国务院在其《通知》及《补充通知》中指出，破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府应当采取专业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他
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