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加快社会保障法制建设，实现经济社会的协调发展
林嘉 （中国人民大学法学院教授、博士生导师）
党的十六届三中全会明确提出深化劳动和收入分配制度改革，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系是当前我国面临的重要任务。改革开放以来，我国的经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，已初步达到小康水平。但在发展的背后，各种社会矛盾仍然突出，如失业人口增多，就业压力增大；收入差距扩大，分配关系尚未理顺；城镇弱势群体及相当部分农民的生活还面临困难等。这些问题的解决与社会保障制度的建立与完善有密切关系。近年来，党和政府加快了社会保障制度改革，将建立社会保障制度作为当前完善市场经济体制的重要任务，表明了我国政府关注民生、尊重和保护公民基本人权的决心，也预示着我国将进入经济和社会协调发展的新阶段。
一、建立健全社会保障制度是经济社会协调发展的重要保障
十六届三中全会《决定》提出要统筹经济社会发展，这是处理经济和社会发展关系的一个重要问题。经济社会协调发展是一个社会文明进步的标志，它要求经济发展的同时，必须考虑社会的同步发展。经济发展和社会发展是相互作用的,经济发展是社会发展的基础,社会发展又制约着经济发展。只有经济和社会协调发展，才能使国家不断迈向文明和进步，使百姓安居乐业，共同分享社会发展的成果。
社会保障是市场经济伴生的一项制度，它是市场经济国家为解决“市场失灵”、达成社会公平所采取的途径。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，市场经济的核心是市场竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。就劳动力市场的竞争来说，由于每个社会成员的教育背景、工作能力、拥有的资源和信息的不同，在分配领域中必然出现差异，从而带来社会的贫富差距和两极分化，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开发以来，我国对经济结构进行了重大的调整，特别是从计划经济到市场经济的转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了大范围的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活不如从前，巨大的反差使这部分人群产生失落心理，对未来失去信心。在我国经济快速发展的同时，城镇低收入人员也在增多，而农村的贫困问题没有从根本上得到解决。这些问题的存在，一定程度上已经影响了社会的稳定和经济的发展，必须在制度上和法律上加以解决。
各国发展的经验告诉我们，社会保障制度是实现社会稳定和发展的重要保障。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害、面临生活困难时给予必要的救助和服务，以满足社会成员的基本生活需要。社会保障被称为社会的“安全网”和“稳定器”，其对社会发展的功能主要表现在：第一，社会保障有利于实现公民的生存权。生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。由于每个人在社会生活中都不可避免地会遭遇各种风险，基于人的生存权保障，需要建立一套合理的制度对这些陷入生存困难的人们给予救助，而社会保障制度能够为遭受风险的社会成员提供必要的生活保障，解决他们的生活困难。因此，社会保障是实现公民生存权的重要方式，也是实现人的尊严和价值目标的保障体现，“只有在充分的‘社会保障’的基础上――同时有精神自由――人们的人格才能得到公平发展。
”[①]第二，社会保障有利于实现社会公平和正义。社会正义是人类追求的目标，社会正义主要体现在社会分配的公正。在追求正义和公平的目标中，社会保障就是一项重要的制度。 “在一个正义的社会，必然有财富的不断移转，从最富有的移转到最贫穷的人”[②]。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以实现社会公平。第三，通过社会保障实现社会稳定。社会稳定是一个国家发展的基本前提，没有社会稳定，就没有经济的发展和社会的进步。社会稳定的基础主要取决于人们心态的稳定，而心态稳定又来源于人们的安全感，健全和完善的社会保障能够为人们提供这种安全感。社会保障通过满足社会成员的基本生活需要，解除了人们的后顾之忧；通过尽可能地消除贫富之间的差距，能够创造一个公平和合理的社会环境，最终使每个社会成员都能从社会保障制度获得利益，并对未来的生活有良好的心理预期，安居乐业，实现社会的稳定和发展。
二、当前建立和完善社会保障制度亟需解决的几大问题
十六届三中全会《决定》提出了加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系的新思路，主要有以下几点：
1.不断扩大社会保障的覆盖面。
《决定》提出，要“将城镇从业人员纳入基本养老保险”，“扩大基本医疗保险覆盖面”，“实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”，“继续推行职工工伤和生育保险”，“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，“完善城市居民最低生活保障制度”。这表明我国未来社会保障制度的发展，必须解决覆盖面的问题。
社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。据有关资料统计，截至2002年末，我国共有11128万职工和3608 万离退休人员参加了基本养老保险，其中企业参保职工9090万人，企业参保离退休人员3333万人；参加基本医疗保险的人数为9400万人；参加失业保险的人数为10182万人，参加工伤保险的人数为4406万人；参加生育保险的人数为3488万人。[③]而同期我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和。[④]从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员大多没有参加社会保险，而这部分
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