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中国税法通则的制定：问题与构想
施正文 （中国政法大学民商经济法学院副教授、财税金融法研究所副所长）
一、税法通则与税法法典化
应当说明的是,法典化的含义在各个国家是不同的。英美法系认为,法典“是法律、规则和规章的系统收集、总结或者修改,是私人或者官方按照特定主题将现行有效的法律予以归类整理和系统化”,即法典化是指将各种法规予以归类、系统化,编纂成法典,如《国内收入法典》被编入《美国联邦法典》第26篇内。而德国等大陆法系认为,法典是“一套体系,具有建立于某些共同原则之上的统一的概念”,而其精确性正来自这种统一性,它能够调整所有的可能出现的情况,包括那些从未出现过的情况。两者的主要区别在是否包括针对某个法律部门共同问题的系统性立法。我国也应取后种意义上的法典化概念。
从各国现行税法法典化情况来看,其模式大致有三种类型:第一种是综合法典模式。这是将所有税收法律、法规编纂成体系庞大、结构复杂的法典,其内容包括适用于所有税收活动中的一些共同性问题的总则规范、税收实体法规范和税收程序法规范。采用这种模式的国家很少,只有美国、法国、巴西。在统一法典模式下,并不排除以其他形式规定税法问题,如美国,有关税权划分、立法程序、开征的税种及其限制等由宪法及其修正案规定,税收程序中的一些重要问题也适用联邦行政程序法的规定。第二种是通则化模式,即税法通则加各单行税收法律、法规模式。这是将重要的、基本的税收法律规范集中规定在一部税法通则中,以便对各单行税法起统领、协调作用,而有关各税种法、征管程序、救济程序等专门税收事项仍采用单行法的形式。目前采用这种模式的国家有德国、日本、韩国、俄罗斯及东欧国家等,而比利时、爱沙尼亚、捷克也正在制定税法通则。这种模式也不排除在宪法、行政程序法及其他单行法律中规定有关税法问题。第三种是分散模式,即单行法律、法规模式。这是将所有税收法律问题都采取单行法律、法规的形式,没有就有关税收的共同问题制定统一适用的法律。这种模式下的税收法律规范分散规定在各种税法文件中,不仅缺乏共同性问题的系统规定,而且各种规定易相互重叠、冲突或遗漏,是法典化程度最低的模式,目前不少国家采用这种模式,我国也属于这种类型。
分析上述三种模式,可以得出以下三个结论:第一,在现行法典化模式的国家中,采用综合法典模式国家税法的法典化程度并不比采用通则化模式国家的法典化程度高。如美国《国内收入法典》,其有关适用于所有税收的一般规则分布在税法典的各个部分;税法典中的“Ｆ”部分是关于“程序和管理”,但对每一特别税收或类似税收的征收都有各自的程序规定。法国有关税收程序问题也是由专门的税收程序法规定的。相反,比较而言,制定了税法通则的第二种模式国家税法的法典化程度更高,这尤以《德国税收通则》为最,因为它们都有关于税收基本问题、共同问题的系统规定。第二,在税法法典化中,以采用通则化模式最为普遍。将税收活动中一些基本的和共同性的问题规定在税法通则中,而将税收中的专门问题留给各单行税收法律规定,既解决了税收立法的体系化问题,又将税收活动中的特殊问题通过单行法律加以具体灵活调整,是一种科学、富有效率的立法模式,因而受到税法法典化体例模式国家的广泛采行。第三,税法法典化的主要形式是税收程序法的法典化。这表现在:一是各国已制定的税法通则的内容主要是有关程序问题的规定。例如《德国税收通则》,共九编415条,除第一编总则、第二编欠税责任法中的少量规定为实体债务法的内容外(如有关税收的定义、欠税责任关系、税收优惠的目的等章),其他七编的内容基本上都是关于税收程序问题的规定。二是采用综合法典模式国家的税法典中,其有关税收共同问题的规定也主要是程序方面的内容。如《美国国内收入法典》,分标题的内容除了“程序与管理”部分是有关税收程序问题的共同规定外,其他部分主要是按照所得税、遗产和赠与税等主要税种的内容分别规定,没有对适用于所有税收问题的一般规则进行集中规定。法国则有专门的税收程序法,它独立于税法典。
应当指出的是,各国税法法典化表现为税收程序法法典化的方式,是有其现实原因和合理性的。一是各国的税制要随经济的发展而不断变革,作为其法律形式的各实体税法也必须要经常修订和完善,这使得实体税法的法典化成为困难和不必要。即采用以税收实体规范作为法典主要内容的模式时,不仅法典的编纂工程巨大,而且在修订和适用时也很不方便。二是有关各税法通则性内容和税收程序性规定较为稳定,技术性强,将这些内容以通则式法典予以规定,从立法技术和实际运用上来说,都是简便易行的。上述两个方面反映了税收法律中包含两个在稳定性、共同性等方面具有不同特点的组成部分,一个是适应社会经济变动的修订激烈的税收实体法,另一个是较稳定的、共同的、修订不激烈的税收程序法。三是随着行政程序法法典化的发展,各国在税法法典化实践中,认识到税收程序性规定在提高征税效率和保护纳税人权利上的重要性。于是尝试税法法典化的国家,都将工作集中在以税收程序性规定为主要内容的税法通则的制定上。同时,各国有关对税收程序法的认识也发生了变化,即属于税法总则的事项,逐渐被纳入税收程序法中。而在我们看来,税收实体法的重心在于税法分则,税收程序法则构成税法总则的核心,因为税法总则实际上是有关税收征纳原则、征纳制度、征税机关组织的法律。实践中,各国并没有将税收程序法的内容限定为纯粹的程序法,而是将有关征税行为、征税机关组织、征税权限等实体内容与税收程序一起规定在税收程序法中,即各国实定税收程序法都表现为我们称之为税法通则这种形式,从而使税收程序法的制定与税法通则的制定进一步吻合。
二、中国税法通则的模式
在具体确定我国税法通则的模式时,我们认为应当符合以下要求:第一,要采用与行政程序法并列的方式。我国制定税法通则,必须考虑好与行政程序法的衔接和协调。鉴于税
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