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当前审理破产案件中涉及的若干法律问题探析（一）
刘贵祥 最高人民法院民二庭副庭长
近年来，随着优胜劣汰的市场机制的逐步建立与完善，特别是国务院有关部门有计划有步骤的开展国有企业兼并破产工作，企业破产案件大幅度上升。据统计，全国各级法院1999年受理破产案件5622件，2000年达到7746件，2001年上升为9110件。但是，由于破产案件涉及面广、触及的利益主体多，破产实施过程渗透着大量的行政因素及地方保护色彩，加之我国现行的破产法律规范先天不足，使法院审理破产案件的难度加大，在适用破产法律规范、把握政策界限等方面存在诸多问题，进而影响了审理破产案件的法律效果与社会效果。本文拟通过对我国现行破产法律规范的考察分析，就法院审理破产案件中涉及到的若干疑难或产生争议的法律问题提出一些构想与对策。
一、政策性破产问题
政策性破产，又称计划性破产，是指国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划项目并享受相应优惠政策的国有企业的破产。政策性破产有一个演变过程。1994年10月25日，《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发1994第59号）规定，上海、天津等18个被国务院确定为优化资本结构试点工作的城市的国有企业破产，企业依法取得的土地使用权转让所得首先用于安置职工，企业在破产前为维持生产经营向职工筹措的款项视为破产企业所欠职工的工资优先清偿。1997年3月2日，《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发1997第10号），将试点城市由18个扩大为111个，国务成立全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组（以下简称企业破产兼并领导小组）制定全国企业兼并计划，凡纳入该计划的国有企业破产，即使其土地使用权被抵押，亦应用转让所得安置职工。不足部分，还应以企业其他财产支付。1999年4月16日，《国家经贸委员会、中国人民银行关于1999年全国企业兼并破产工作有关问题的通知》（国经贸企改1999第301号）规定，凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件的规定。这样，从1999年始，取消了试点城市的规定，无论在全国任何地区，只要是纳入国家兼并破产项目的国有企业破产，均适用破产企业财产首先用于安置职工等政策。
政策性破产是我国经济转轨时期的产物，是我国为加快国有企业改革步伐，优化国有企业资本结构，实现国有企业三年脱困目标而采取的特殊经济政策，有其时代的合理性。职工安置本不是破产法的功能，而应由劳动立法与社会保障制度解决。但由于我国社会保障制度不健全，加之国有企业长期实行低工资高福利制度，如果企业处于正常经营状态，职工将享受医疗保险及退休工资，如果企业破产，职工的这些权利将无从保障。虽然社会变革过程中总有一部分人被迫承受社会变革的成本，但国有企业职工的上述实际情况决定了其实际承受能力有限，若不采取适当的应对措施，将影响社会稳定。而在地方财政安置破产企业职工的能力亦有很大的局限性的情况下，国有企业的破产财产首先用于安置职工等政策便应运而生。再则，国有企业的最大债权人是各商业银行，在因破产财产用于安置职工导致银行债权不能实现的情况下，国家采取配套措施对不能实现的银行债权进行呆坏账核销，在很大程度上缓解了政策性破产对债权人的冲击。因此，政策性破产的意义在于在未引起大的社会、经济震动的情况下完成一系列的国有企业破产。但无庸讳言，实行政策性破产，破产财产首先用于安置职工，不仅以债权人利益的巨大牺牲为代价，而且与现行的破产法律规范相抵触，如果不能准确把握其政策界限与适用范围，极易成为地方保护主义的工具。实践中，一些地方政府从地方利益出发，漠视债权人权益，乘机对未列入国家破产计划的企业“搭便车”，逃废债务、甩包袱现象屡有发生。正是由于地方利益的驱动，地方政府对法院审理破产案件的发生。正是由于地方利益的驱动，地方政府对法院审理破产案件的行政干预加剧，而面对法律规范之间、法律规范与政策之间的的冲突，面对破产企业错综复杂的利益关系和社会问题，原本脆弱的法院独立审判权更是难以抵御地方保护主义的侵扰。近年来，新闻媒体不断曝光的“假破产、真逃债”案件，便可窥一斑。笔者认为，法院在审理政策性破产案件时除了尽力克服地方保护主义倾向外，还应特别注意处理破产法律与有关政策的关系，正确把握政策界限。
（一）法院审理政策性破产案件，虽然应考虑其在适用国家有关优惠政策方面的特殊性，同时亦不能忽视在适用破产法规范方面的一般性。即使某国有企业已被纳入企业破产兼并领导小组批准的破产兼并计划项目，法院亦必须审查其是否具备破产法规定的破产条件，并严格按照法定的破产程序，规范操作。对经审查不具备法定破产条件或采取欺诈手段进行假破产的破产申请，应予驳回。实践中，一些法院过分依赖政策性破产的行政因素，凡是纳入破产计划的企业申请破产，不经审查，一律裁定进入破产程序，致使某些不具备法定破产条件而采取欺诈手段取得国家破产项目的企业非法破产，逃废债务。一些法院对政策性破产，随意简化或变通破产程序，使债权人的合法企业缺乏程序保障。如，在宣告进入破产程序后债权人申报债权期限期未届满就召开债权人会议，或不在法定的期限内召开债权人会议，对债权人会议久拖不开，或不选任债权人会议主席，仅由法院主持召开一次债权人会议，在未另行召开债权人会议对破产财产分配方案进行讨论的情况下，就裁定终结破产程序；违反有关司法解释关于处理破产财产尽可能采取拍卖形式的规定，对竞买人条件随意限定条件，使拍卖流于形式，而后以拍卖不成为由搞暗箱操作；在破产财产未处置完毕，破产企业还在正常经营的情况下就裁定终结破产程序。如此等等，不一而足。破产法在很大程度上属于程序法，程序上的违规操作不仅使债权人的合法权益得不到保障，而且导致人们对司法程序的信任危机，不可等闲视之。
（二）国务院有关政策性破产的文件是针对政策性破产所制定的特殊规范，不适用于一般性破产。即使国有企业，如果未列入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》，亦不应适用国务院1994第59号、1997第10号等文件有关规定，其破产财产变现所得必须用于按比例清偿债务，安置职工的费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道予以解决。有一种观点认为，如果国有企业的国有土地使用权未设定抵押或抵押无效，其拍卖所得可用于安置职工，这是一种误解。破产企业的国有土地使用权是否属其破产财产，所设定的抵押是否有效，情况比较复杂，应结合有关法律法规进行甄别，不可一概而论。目前，我国企业的土地使用权分为无偿划拨取
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