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法律的私人执行
徐昕
内容提要:法律执行可分为公共执法和私人执法。基于法律执行经济分析,结合民间收债、私人侦探、私刑等社会现象,可认为法律的私人执行是阐释私力救济的另一种思路,而提升私人执法的作用将成为法制变革的方向。私人执法与公共执法应保持平衡、相互补充。
关键词:法律的私人执行 经济分析 私力救济
在一般观念中,执法指国家司法、行政机关及执法人员依法定职权范围和程序将法律规范适用于现实的社会关系之活动,私人除作为执法对象和守法外,与执法毫无关联。在法律实证主义看来,法律是国家垄断的行为规则,私人不可能在法律执行中发挥主体作用。而一些经济学家认为,执法权究竟属于国家抑或社会并不重要,关键在于何种执法模式符合最大化原则,故倾向于公共机关与私人的竞争机制。因此,法律执行可分为公共执法和私人执法。〔1〕公共执法指通过公共代理人(如警察、检察官、税务检查员)发现和制裁违法者。除公共执法外,私人在法律执行方面也发挥重要作用,如为公共机关提供信息,提起诉讼尤其是侵权诉讼,公司和其他私人组织实施内部规章,公共机关委托私人执法等。本文评述了法律执行的经济理论,结合中国实际,探讨了法律的私人执行的理论和实践,并从私人执法角度阐释私力救济问题,进而论及私人在法律执行中的作用。
一、法律执行的经济分析
法律执行的经济分析可追溯至18世纪孟德斯鸠的《论法的精神》、贝卡利亚的《论犯罪和刑罚》、尤其是边沁的《道德与立法原理导论》,边沁对威慑力的分析精巧而开阔。但边沁以后,这一主题的研究基本归于沉寂。1968年加里·贝克尔发表了一篇极具影响的论文,〔2〕并在6年后与乔治·斯蒂格勒共同提出法律执行的私人化。〔3〕他们建议,私人可调查违法行为、拘押违法者(包括刑事罪犯)、提起诉讼包括刑事检控,以矫正违法。若成功,私人执法者有权保有全部收益,如已决犯交纳的罚金;若不成功,执法者需补偿被告的法律费用。大批学者撰文支持,并以此分析刑法、行政法、诉讼法、反托拉斯法等许多领域的法律问题。〔4〕谢弗甚至提出,只要议会制定明确简单的法律,法律可交由私人执行,理由是腐败的官僚体系(包括司法系统)没有执法动机,而私人却有,即便是黑社会组织为确立信誉也会选择执行公认的法律。〔5〕
威廉·兰德斯、理查德·波斯纳则认为,上述建议尽管初看起来极具革命性,且完全不切实际,但经再三思考却会发现,私人执法显然是现行社会和经济制度的一项普遍特征。
例如,在合同法、侵权法和财产法的执行中,政府的作用其实仅限于提供一个法院系统;事实上大多数正式和非正式合同得以履行只是因为潜在着一种断绝与违约者未来交易的威胁。老板一旦发现员工的违规行为将解雇员工,这促使员工不敢实施舞弊和渎职行为。许多法律,尤其是反托拉斯法,〔6〕都既可由私人又可由公共机关来执行。警察局、税务局和其他公共机关向告发者支付报酬,其实引进了私人执法作为公共执法之补充。〔7〕
在当代法律制度中,公共执法和私人执法实际上混合交错。私人为预防违法犯罪的自我保护行为,如雇佣私人保镖,一定程度上可视为公共执法之替代。正当防卫实质是在国家来不及执法时私人代为执法。敲诈与贿赂属私人执法的非常规形态。敲诈者向受害人(即法律或道德规范的违反者)出售信息专有权,劝诱其支付一定金钱,其最高额就是信息披露导致受罚时将承担的处罚成本,只不过由发现违法行为的私人来执行惩罚,罚金支付给敲诈者而非国家。受贿者以不执法为交易接受一笔款项,侵权、契约、私人反垄断案的庭外和解完全可视作一种合法贿赂。私人诉讼作为执法手段在大陆法看来也许有些奇怪,但日本也有人如此主张,私人诉讼“旨在制裁违法者,并以此给予行政机关无偿协助。从其机能上看,起到了临时替代行政机关履行责任的作用。因此,行政机关应当把对私人诉讼的适当援助理解为是对自己任务的有效履行。”〔8〕
兰德斯和波斯纳构想了一种竞争的、追求最大化的私人执法经济模型。该模型预测了一个完全由私人执法的社会中执法标准和违法行为数量,经完善后解释了私人执法业的垄断、索赔请求权的分配、对私人执法者征税的后果、非金钱制裁、执法错误等现象。波林斯基和谢弗系统论述公共执法经济学〔9〕并解释:需投入多少社会资源来逮捕加害者?若抓住加害者,归责原则应采用严格责任抑或过错责任原则?制裁形式是罚款、监禁、抑或兼而有之?制裁程度的确定?是否应加重制裁以反映惩罚加害者的社会成本?执法制度应如何调整以解决执法错误?制裁应如何构造以阻止加害人实施危害更大之行为?若违法者是公司或组织,对执法理论有何影响?和解(包括辩诉交易)与执法制度关联如何?对自首,制裁应否减轻?
回顾历史,在初民社会和古代社会,法律几乎全由私人执行。复仇是一种典型的私人执法。在古希腊的雅典,不仅侵权和违约,而且犯罪皆由私人提起诉讼。数个世纪以来,欧洲许多国家存在私人执法模式。“中世纪的犯罪在相当程度上是对所涉及的个人的侵害,这种犯罪的私法性质观念,合乎逻辑地与刑事程序中民事程序观念相对应。”即在中世纪,只有受害人起诉(自诉)才能导致程序启动。〔10〕威廉·米勒在《血战与调停》一书中描述了“后现代的中世纪冰岛”,〔11〕波斯纳就此有长篇评论,〔12〕大卫·弗里德曼也对这种私人创造和执行法律的制度作了考证。在北欧传奇描述的冰岛独立时期(930—1262年),冰岛是一个政治上非常弱、无政府的简单社会。政府机构只有一个议会和一些法院,皆由普通公民行使职务。法院无职业法官,只有陪审员,不允许上诉,裁决由私人执行。议长是唯一拿工资的官员,工资来自婚事收费。没有税收,没有政府执行部门,没有执法官、警察、军队和检察官,所有诉讼一概由私人提出指控。〔13〕但这种几乎完全是私人执法的制度却良好运行了300多年,暴力冲突数量较少,仅为私人间相对简单的争斗,强奸和虐待罕见,几乎未听说杀害妇女之事,即便那些罕见的攻击者在烧毁抵抗者房屋时,也先给机会让妇幼离开。〔14〕在英国,议会和市政当局(包括私人公司和个人)对查获违法者和对其定罪支付补助金。如违法行为的惩罚是罚金,应在皇家和执法者间分配。那时没有检察官,警察局也只是名义上的公共机关,警察从政府获取的工资微薄,而依靠补助金、罚金等其他收入作为主要补偿———事实上,他们是有许可证的私人执法者。〔15〕这种私人执法制度在19世纪被废除,但今天仍留有痕迹。美国对私人执法模式有所保留,〔16〕当然私人执法状况远没有贝克尔和斯蒂格勒建议的那样广泛。〔17〕
法律究竟应由公共部门抑或私人执行,大致可归纳一些区分因素。例如,私人执法通常不能使用监禁等人身制裁形式;违法者身份的信息也有影响,若受害人知道谁是侵权人,允许私人就损害起诉则利用了私人信息达到执法目的。这有助于解释为什么合同法与侵权法的执行本质上是私人事务。当受害人并不知谁伤害他们,需努力辨别和逮捕违法者时,就偏向公共执法。社会也不太可能依靠对私人诱导(某种类型的报酬)促使其为发现违法者提供信息或其他帮助。因为此时私人执法至少有如下障碍:首先若人人皆可获报酬,则为寻找违法
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