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环境资源法视野下的新《水法》
吕忠梅 （中南财经政法大学法学院教授）
【内容提要】水资源匮乏的压力和《水法》存在的重大缺陷，构成了修订《水法》的现实动因。新修订的《水法》有许多重大的变化，这不仅表现在水资源单一国家所有权制度及有偿使用等制度的确立，还表现在流域管理和区域管理相结合的管理模式的创新。不过，虽然新《水法》在立法理念和制度设计上都有了重大突破，但既有制度的许多弊病仍未革除殆尽，还存在着部门立法、操作性欠缺、立法技巧粗糙、定位不清、政府管理改革不够等一系列问题。
【关键词】水资源、水法、水资源开发利用、水资源保护
经过全国人大常委会四次审议，并多次召开立法论证会后，2002年8月29日，九届全国人大常委会第29次会议最终审议通过了《中华人民共和国水法(修正案)》(以下简称新《水法》，新《水法》于2002年10月1日起施行。新《水法》的出台，一方面的确体现了我国的立法工作中越来越浓厚的民主意识与科学态度，反映了中国法治建设的进步；另一方面，一部法律修正案经过四次审议、反复论证，也充分表明了水资源立法本身事关国家社会经济生活与可持续发展的大局，情况复杂，利益平衡的难度大于其他法律。正是因为新《水法》较之于过去的《水法》有了一些重大的突破，并且这些突破关系到许多深层次的问题，才使得其立法过程更为艰难。虽然从环境资源立法的理想角度审视，新《水法》在观念与制度设计上还有诸多不足，但它毕竟在原有基础上迈出了至关重要的步伐，为今后法律的进一步完善提供了良好的前提与广阔的空间。因此，对新《水法》的认识不应仅仅只停留在其制度层面上，还应透过法律规范的文字表述，深入理解其可能会对中国环境资源立法以及其他立法带来的新变化。
一、新《水法》出台的背景
新《水法》对原《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)的修改是全面的，甚至是根本性的，这可以从统计数字中得到反映。
总体框架：新《水法》由原《水法》的7章53条修改为8章82条。
具体结构：新《水法》保留的章名有三个，即第一章《总则》、第六章《法律责任》、第七章《附则》。修改的章名三个，即将原第二章《开发利用》修订为第三章《水资源开发利用》；将原第三章《水、水域和水工程保护》修订为第四章《水资源、水域和水工程的保护》；将原第四章《用水管理》修订为第五章《水资源配置和节约使用》。增加了两个章名，即第二章《水资源规划》和第六章《水事纠纷处理与执法监督检查》。删除了一章，即原第五章《防汛抗洪》。
条文修改幅度：新《水法》完全保留的仅有2条2款(第16条第1款、第36条第2款)，修订与完善40条61款，删除16条23款，新增44条63款。
可以说，如此巨大的修改在中国法律修订上史无前例。此次修改的幅度之大、变动的条文之多十分罕见，许多修改都是革命性的，其工作量不亚于重新制定一部法律。且新《水法》在立法机关的审议过程也是史无前例的，从国务院形成法律草案到人大常委会的四次审议，每次都有激烈的观念交锋与涉及权力配置的剧烈冲突，为此召开了若干个座谈会，最关键的时候全国人大常委会委托了法律委员会、环境资源委员会、农业与农村委员会三个委员会共同举行专家论证会。之所以如此大动干戈，既是我国水资源管理与保护严峻形势的要求，也是水资源立法观念与思想日益进步的表现，更是水资源立法关涉的利益重大、对中国未来经济社会发展的意义重大。
(一)中国面临巨大的水资源匮乏压力
一切生命都离不开水。水资源是经济发展、社会稳定和人民生活不可缺少、不可替代的重要物质，是社会发展的重要基础，是环境的一个重要因素。随着社会经济的迅速发展和人民生活水平的不断提高，人类社会对水的数量与质量的要求就愈高。但是，中国目前的水资源状况却不容乐观。(注：参见http://WWW.ewater.net.cn)
1.水资源的总量虽然较大，但人均水资源占有量较少，属贫水国家。我国是一个水资源短缺、水旱灾害频繁的国家，如果按水资源总量考虑，水资源总量居世界第六位，但由于我国人口众多，若按人均水资源量计算，人均占有量只有2200立方米，约为世界人均水量的1/4，在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国家之一。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立方米。
2.水资源质量不断下降，污染比较严重。多年来，我国水资源质量不断下降，水环境持续恶化，由于污染所导致的缺水和事故不断发生，不仅使工厂停产、农业减产甚至绝收，而且造成了不良的社会影响和较大的经济损失，严重地威胁了社会的可持续发展，威胁了人类的生存。从地表水资源质量现状来看，我国有50%的河流、90%的城市水域受到不同程度的污染。地下水资源质量也面临巨大压力，根据水利部的调研结果，我国北方五省区和海河流域地下水资源，无论是农村(包括牧区)还是城市，浅层水或深层水均遭到不同程度的污染，局部地区(主要是城市周围、排污河两侧及污水灌区)和部分城市的地下水污染比较严重，污染呈上升趋势。
3.中国水资源特点表现在下面两个方面。第一，水资源人均量低，分布极不均衡。我国水资源总量可观，但是由于人口众多，导致人均水资源量大大低于全世界的平均水平。我国国土辽阔，各地区之间自然条件存在很大差异，导致水资源丰富程度差别，水资源分布同人口、耕地分布极不协调。长江流域及其以南的珠江流域、浙闽台诸河、西南诸河等流域，国土面积、耕地和人口分别占全国的36.5%、36%和54.4%，但水资源总量却占全国的81%，人均水量为全国平均水平的1.6倍，亩均占有量是全国平均值的2.3倍；辽河、海滦河、黄河、淮河流域，面积为全国的18.7%(相当于南方的一半)，水资源总量却只为南方10%；北方耕地占全国的45.2%，人口占全国的38.4%，水资源总量更少，特别是海滦河流域尤为明显，人均占有水量为全国平均水平的16%，亩均为全国平均水平的14%。水资源的不均衡分布，是制约国民经济健康发展的重要因素。
第二，水资源供需矛盾加剧，威胁社会可持续发展。我国水资源供需形势十分严峻。长期以来，我国社会经济发展一直受缺水困扰，水资源成为国民经济发展的“瓶颈”，缺水量越来越多，缺水地区迅速由点到面，几乎成为全国性问题，并且越来越突出；而水污染情况并没有得到根本控制，水质的恶化进一步加剧了水资源的供需矛盾，使本来就十分紧缺的水资源雪上加霜。目前，我国的总缺水量约为300亿—400亿立方米。据预测，2010年，全国总供水量为6200—6500亿立方米，
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