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地方环境立法研究
马燕 （中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所）
引 言
中国地大物博，人口众多，域内各地自然条件差异明显，自然环境和自然资源分布不均衡，各区域经济和社会发展水平存在较大的差异。为了保障环境资源可持续使用，实现经济、社会和环境的协调发展，我国不仅确立了环境保护的基本国策，在宪法中规定了环境保护的重要内容，制定了环境保护基本法和污染防治、自然资源管理与保护方面大量的单行法律法规，且各地根据当地环境保护的需要还制定了很多的地方性环境法规。随着环境问题的日趋严重和政府对环境管理力度的不断加大，地方政府环境保护责任空前加重。地方环境法作为地方环境管理的重要法律依据和工具在中国环境保护中居于不可或缺的地位。加之我国政府确立了依法行政的行政管理理念，客观上为地方环境立法建设奠定了实践基础。地方环境立法已成为地方立法机关非常重要的工作内容。由于受我国环境法理论研究导向和模式的制约[1]，关于地方环境立法诸理论问题的研究目前还处于比较欠缺和盲目的状态，对于地方环境立法实践问题的研究也没有形成相对确定的系统和范式。特别是结合地方立法特点和地方自然环境特点，从理论上对地方环境立法进行系统研究的成果少之又少。对于研究中央环境立法和地方环境立法的关系（地方环境立法的地位）及权限划分、地方环境立法的目的、地方环境立法依据、立法原则、立法价值取向、立法规划、立法体系、立法程序、立法监督及其科学性等理论问题研究不够，对于理论研究的重要性和必要性认识不足。现有理论研究既不能及时为地方环境立法实践提供可资参考的理论依据，也不能及时从理论上解决地方环境法律实践中迫切需要解决的具体问题，更不能适应我国地方环境法制建设的需要。而地方环境立法和法制的健康发展离不开深层次的理论探索，理论研究必须在价值层面以及理论分析上给立法实践以指导，并应在外来学说与固有传统之间寻找合理的平衡点。出于拓展我国环境立法理论视野，构筑地方环境法的科学体系，更好地服务于我国环境法制建设，更有力地保障和促进我国环境保护工作，实现我国可持续发展战略。本文立足我国各地自然环境差异较大，经济、社会发展水平各异及地方环境保护水平不一的实际，结合现有国家环境立法和地方环境立法的历史和现状，凭借法学和环境法现有基础理论和可持续发展的思想，采用从实际出发，实事求是的研究态度，运用理论和实践相结合的研究方法对地方环境立法的几个问题分析研究。笔者也试图把这个研究作为一种理论尝试，从普遍意义上引起学界和地方立法机关对地方环境立法的重视。
一、地方环境立法的内涵
地方环境立法源于普遍意义上的立法。所谓立法(Legislation)同意于法的制定（enactment of law）是指国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改和废止）法律规范的活动。其既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。[2]“立法”这一词有时也指在立法过程中所产生的结果，即所制定的法律本身。在这一意义上，相当于制定法。[3]有的学者还认为，“立法是以政权的名义，由有权的政权机关依据一定程序、运用一定技术、为体现执政阶级的意志所进行的制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性、明确性、肯定性的并以特殊的政权强制力为后盾的社会规范活动，立法所体现的意志最终决定于社会物质生活条件。”[4]但 “一般意义上的立法，是指由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动，其直接目的是要产生和变更法这种特定的社会规范。[5]多数情况下“立法”的含义为制定法律的一系列活动的总称。当然也可视具体语境把立法定义为法的制定活动或制定法本身。立法作为制定法的活动依据制定机关不同其效力有差异。我国环境立法依效力级别可分为中央环境立法和地方环境立法。中央环境立法是指国家权力机关和国家行政机关（国务院及各部、局）针对全国环境保护情况所进行的立法，其在全国具有普遍约束力。地方环境立法是指地方国家权力机关和地方行政机关依据中央立法，结合当地经济、社会发展和环境保护需要所进行的立法。[6]
就概念而言，地方环境立法[7]是指我国各省、市、自治区的人民代表大会及其常务委员会，省、市、自治区人民政府依据宪法和法律的规定，根据本地区保护环境、合理开发、利用自然资源和自然环境、进行生态建设、防治污染和其他公害及环境管理的需要，依照法定职权和程序制定、认可、修改、补充和废止地方环境法的活动。（文章中简称地方环境立法）。地方环境立法是我国环境立法的重要组成部分，也是地方立法的重要组成部分。研究和了解地方环境立法，不仅应将其纳入我国的环境法体系，结合地方环境保护特点，运用环境法学基本理论进行广泛深入地研究，而且还应将其作为我国立法体系中重要的组成部分，运用法学基本理论和立法学原理进行分析研究，并应当明确地方环境立法的内在涵义。
1、地方环境法具有法的基本属性。法是国家制定或认可的，并由国家强制力保障实施的法律规范的总和。无论广义的法还是狭义的法，作为行为规范其内涵一般均具有时间性、空间性、事实性、价值性等基本属性。地方环境法也不例外。首先，就时间性而言地方环境法是一个历史的范畴，其是地方立法机关根据国家和当地环境保护的现实要求制定的，反映一定时期内该地区内环境保护需要的地方性法规、规章。随着当地科技水平提高、环境保护措施的完善、环境质量好转及公众环境意识的提高，该法律规范就可能因失去了其应有的价值而被修改，甚至废止。但随着当地环境质量的不断恶化，该地也可能制定更为严格的环境法。在我国由于各地区经济发展水平的差距，在同一时间的不同区域就保护同一环境因素的地方立法标准可能不同。在同一地区的不同时间关于保护同一环境因素的立法标准也可能不同[8]。如关于大气污染防治、水污染防治等方面的立法中一些具体的法律规范各地方法规的规定不同。在时间上地方环境立法同时受到国家立法、地方立法水平、环境因素状况多种因素的制约。
其次，空间性,也就是地域性。地方环境立法是国家在一定空间范围环境管理意志的体现,其仅在该空间内对与环境有关的环境资源开发、利用、保护和管理等行为发生效力。其所调整的社会关系也只局限于该特定空间内的人们在环境利用中所发生的社会关系。地方立法的管辖效力通常受到一定空间的限制,依照传统法理,我们也可以将之称为地方环境法的空间效力或地域范围。因为我国各大区自然环境差异明显，因此地域性也是地方环境立法最大的特点和标志。再次、就法的事实性而言,所有的法在逻辑上均与事实有关,其是对事实的肯定或否定,或者是以肯定或否定的事实为基础进行的归纳。地方环境立法正是通过对地方环境保护的各个具体事实进行肯定或否定，从而对地方在环境保护中所形成的社会关系进行调整。还有，就价值性而言,法既是对社会性事实的肯定或否定,也是对社会理想和正确发展方向的指引。其通过对事实的归纳,用法律规范确定事实关系.并对事实关系中进步的政治价值、经济价值和道德
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
龙骏,
江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
李小玉,
江西省社会科学院《企业经济》副主编、研究员,研究方向为区域经济、收入分配.
何斌,
仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
罗卫平,
中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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使他们的研究如虎添翼，
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