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从法律实施看立法方法
——对固体废物污染环境防治法立法方法的探讨
翟勇
十届全国人大常委会依据宪法授予的监督权，于2003年5、6月间对实施情况进行了检查。笔者通过参加这次检查工作，获得一些启示，并因此萌生了依据对法律实施实践的感受，探讨立法方法的打算。
这部法律《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）自1996年实施以来，已经有7年的时间，对我国的固体废物污染防治工作无疑起到了十分重要的促进作用，并使之取得了不小的成绩。然而在肯定成绩的同时，我们也必须看到，我国在固体废物污染防治中仍然存在着许多问题，以至于大量的城市垃圾和工业固体废物不能很好地得到处理处置。问题究竟在哪里？是因为这部法律没有得到有效实施，还是因为法律自身存在着问题？对法律实施整体情况的分析和思考，使笔者认识到必须从立法方法上对该法内容做进一步思考和研究，并在此基础上解决上述提出的问题。这样的思考并不是在强调法律万能，不是以为仅仅通过一部法律就可以解决我国在城市垃圾和固体废物污染防治中存在的诸多问题。防治固体废物污染问题需要借助经济和技术的手段以及人民群众的自觉行动，这是众所周知的道理。然而本文终究要以法律的作用为思维的基础，即将法律在解决固体废物污染防治中的作用放在首位。这原因有两个，一个是因为经济、技术等手段的运用必须以法律的规范为前提，否则，即便有再好的经济和技术条件，如果没有使用这些条件的规则和秩序，这些条件就不会发挥其应有的作用；当人民群众有了自觉行动的时候，也需要国家为他们的行动制定良好的秩序和规则。另一个则是由于本文探讨的主题是“从法律实施看立法方法”。鉴于本文的主旨是探讨法律的实施与立法方法，因此不对其它问题做直接的展开论说，但是在对这第一个问题展开论说的同时，对其它问题的说明也就在其中了。这样，我便从对实践的感悟到理论的研究这样的过程，来表述本文所要说明的问题。
一、对《固体废物污染环境防治法》实施实践的感受
通过参加《固体废物污染环境防治法》实施检查工作，感受到这部法律的实施及自身存在的问题，这问题突出反映在两个方面，一是其中作出的许多规范和要求难以得到实现，二是一些应当予以规范的问题却流失于法律之外。这里主要例举如下一些情况：
第一，作为保障法律做出的各项要求得以实现的设施建设，主要指垃圾处置场、固体废物处置场和危险废物处置场及配套设备的建设严重滞后，这里所说的“要求”即是有关人们处理处置垃圾和工业固体废物（包括危险废物）的各种行为规范，而从事并完成这些设施的建设，也自然包括在这样的法律规范之中；同时，从检查中我们还发现，即便一些地方已经建设完成上述设施，但却难以很好地运行，使得已经建成的各项设施未能真正地发挥其应有的作用。第二，生活垃圾和工业固体废物数量每年大量增加，处理处置的压力越来越大，而造成这一现状的原因之一是人们不应有的制造垃圾的行为——仅仅为制造垃圾而对商品所做的过度包装，就是最典型的表现，而有关管理部门却又难以找到恰如其分的法律依据和有效的办法去制约这种不当行为。第三，政府管理部门的管理能力已经受到人们的质疑，如何依法行政，如何严格按照法律规定的职责去实现法律的目的是行政部门面临的重要问题。第四，城乡接合部的垃圾问题没有得到根本的解决，目前已成为固体废物污染防治最不易解决的难题。第五，检查的结果证明，7年来，一些地方的司法机关在《固体废物污染环境防治法》实施中几乎没有发挥任何作用。
为了在充分研究现实问题的基础上，探讨这部法律的立法方法，现在让我们来对上述这几个问题做一下分析和说明：
首先就第一个问题来说，从检查中我们了解到，设施建设所以滞后，有经济上的原因，但同时也有管理上的原因，而管理上的原因有执法者的责任，也有法律规定上的问题，现行法第6条原则性地规定：“县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施。”按照这一规定，我们只能做出这样的推论，即固体废物污染防治设施建设的经费投入包括在政府的环境保护规划中，这自然是十分不明确的；“采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施”的规定也同样是含糊其辞的。由于人们对上述意思表示不够明确的法律规定在理解上的差异，如果某一地方不把用于固体废物污染防治设施建设的经费保障列入当地环境保护规划之中，也不应当算作错误的理解法律的原意，因为上述的法律规定并没有明确地要人们这样去做；此外，即便仅仅把上述的经费保障列入地方环境保护规划，而不实际实施这样的规划，法律提出的“要求”同样不能实际地得以实现，因为没有相应的法律规范对有关地方政府及部门的行为予以制约。再看看那些已经完成设施建设，但却不能很好运行这些设施的情况。这种问题产生的关键，是由于没有适当的资金来保障已经建成的设施有效地运行，法律只对设施的建设做出了简单的要求，而对如何实现这一要求并没有相应的法律保障，比如明确通过税收、优惠政策或者其它的途径来保障这些设施的有效运行等，使得法律尚失了应有的效力，这是由于不完整的法律规范造成的法律效力的尚失。
现在来看第二个问题。人们对商品所做的过度包装，是近年来垃圾大量增加的原因之一，而对此，法律并未明确地从数量上作出限制包装的规定，仅仅在第17条第一款中规定：“产品应当采用易回收利用、易处置或者在环境中易消纳的包装物。”这一条的含义应当是限定包装物的材质，而非数量，这表明了只要产品包装材料易回收利用、易处置或者在环境中易消纳，就可以得到法律的允诺，至于因过度包装而造成的垃圾大量增加，法律却未能明确地加以限制。或许人们会说，尽管法律的这一条规定没有对包装材料的数量加以限制，但第4条却明确规定：“国家鼓励、支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量”，把这样两个条款的内容结合起来，就应当是限制包装物的数量。如果从哲学思维出发，在逻辑推理下得出这样有争议的结论，或许可以被人们所接受，但是如果从法律思维的角度出发去思考问题，得出这样的结论就应当是牵强的或者是不着边际的，因为法律并没有明确地做出这样的规定，依据牵强的推理来适用法律是十分有害的。
接下来再看第三个问题，政府管理部门的能力为什么受到人们的质疑？关键的问题就在这个“管理”上，什么是管理，管理的基本含义和方式是什么？尽管在汉语词典中有对于这个词的解释，但是就政府的管理职能上所体现的“管理”的含义应当是怎样理解和界定的，汉语辞典对此却无所作为。而其关于传统“管理”含义所做出的解释，对于现代行政权下的管理行为所应包含的内容是远远不够的。而我们的法律关于管理的规定，大多表现为政府管理机构的强制性权力下的活动，而很少体现出带有充分服务性质的引导、指导行为。这里，并非是要否定政府机构的强制性行政行为，因为离开这样的“强制性”，政府的职能是难以真正发挥作用
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