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关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨
———兼评《中国人民银行法》的修订与《银行业监督管理法》的制定
朱大旗 邱潮斌
摘 要:中国人民银行和银监会的职责分工是修改《中国人民银行法》与制定《银行业监督管理法》的重要背景。这两部法律对二者的职责作了相对清晰的界定,对其职责协调问题亦有一定规定。虽然两法的实施绩效尚待观察,虽然在具体实施中仍会产生各种问题,但它们的出台,对于加强人民银行的宏观调控、规范银监会监管职责的履行、防范和化解金融风险、促进金融体制改革,无疑具有重大意义。
关键词:中国人民银行;银监会;职责分工
2003年4月,银监会在千呼万唤之后终告成立。由此而带来的一个问题,就是关于银监会与中国人民银行的职责如何界分与协调。尽管2003年12月修改的《中国人民银行法》与新出台的《银行业监督管理法》,对两者的职责分工作出了相对清晰的界定,对其职责协调问题亦有一定规定,但其实施绩效仍有待观察,其理论上的争论也远未结束,还存在许多值得我们进一步探究的地方。
一、中国人民银行与银监会职责分工的演进
(一)中国人民银行职责的演变
中国人民银行的成立及其作为我国的中央银行,迄今已有55年的历史。然而,直到1983年与国有专业银行的分立,它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离,即1992年证监会的成立,将对证券市场的监管职责从人民银行中剥离;1998年保监会的成立,将对保险市场的监管职责加以剥离;及至银监会的成立,其对银行业的监管职责再次被剥离。
与此同时,中国人民银行在自身机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整。1995年通过的《人民银行法》,赋予了人民银行(简称央行)广泛的职责,其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管和金融服务。1997年,经国务院批准,人民银行设立了货币政策委员会,强化了其金融调控的能力。1998年,央行对分支机构进行重大调整,跨区域设置了九大分行和21个地方监管办,使货币政策由计划经济时代的直接计划管理向借助市场工具的间接调控方式转变。2003年12月27日,经过修订的《人民银行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过,强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏观调控方面的职能,明确地规定了其“防范和化解金融风险,维护金融稳定”的职责。
从央行的发展历程可以看出,央行的职责越来越得以专业化,即它已不再像以前那样负责金融业的方方面面,而是将监管职责逐步剥离开来,使其更关注于货币政策的制定与执行,着眼于整个金融体系的稳定,从而强化其职责执行的效力,增强其货币政策的独立性。因此可以说,央行的管理体制和基本职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。
(二)银监会的成立及职责发展过程
2003年3月10日,十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案,决定设立银行业监督管理委员会即银监会。同年4月26日,十届人大常委会第二次会议审议通过了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》,使银监会享有了银行业监督管理的职权。4月28日,银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步明确,同日公布的银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举,共分八项①。12月27日,《银行业监督管理法》与修改过的《人民银行法》同时于十届人大常委会六次会议上通过,为银监会履行监督管理职责提供了明确的法律依据。
纵观银监会的短暂发展历程,可以看出,银监会的成立与职责明确的过程同时也就是人民银行职责专业化的过程,两者正是在这一期间进行职责分工的明确与细化。央行监管职责的剥离与银监会的设立,实现金融宏观调控与金融微观监管的分离,是与我国目前的经济、金融发展大环境密不可分的,是金融监管与调控的对象———金融业、金融市场日益复杂化、专业化、技术化的必然要求。
二、中国人民银行所独有的职责
《人民银行法》的修改和《银行业监督管理法》的出台,一个重要的背景就是适应银监会的设立,将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使,使人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控,同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。这一主旨就为央行和银监会两个机构的职责的界分奠定了基础。然而,透过新修法条的字里行间,我们不难发现,有关人民银行职责界定的规定能否达到预期目的,仍有待于实践的进一步检验与完善。
(一)央行独有职责确立的出发点———货币政策职责与监管职责的剥离
货币政策职责作为央行所独有的职责,这是无可置疑、举世皆然的,但在央行应否具有监管职责的问题上,历来争议颇大。尽管目前看来,废除央行监管职责已是大势所趋、法有明定,但有关论争的观点仍然值得我们重视与反思,因为这将有益于我们对相关具体制度作进一步的完善。
1.坚持央行应具有监管职责的理由
坚持央行应具有监管职责的理由,主要包括:(1)货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系的,在一定意义上说,央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的,通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础,也为其执行创造有利条件。(2)独立和强有力的中央银行是承担监管职责的最佳机构。美国联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到:“要进行行之有效的监督,具有一个强有力的监督机构也是十分重要的。……如果监督者软弱无力,就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能……由于政治和其他种种原因,中央银行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚的,至少在美国是这样,因为中央银行是独立和严格的,最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的制约。”[1]尽管这段话针对的是美国的情况,但对于监管职责所要求的独立的和强有力的特性而言,央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且,我国理论界对于央行独立性地位的呼声也越来越高,这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。(3)央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行,经理国库,负责金融业的统计、调查、分析和预测等方面,积累了许多的经验,也创建了不少的信息收集渠道,这些传统的央行职责无疑为其监管职责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责,掌握了大量的经济金融信息,使得监管的承担会更加有效与方便。
2.废除和剥离央行监管职责的理由
尽管存在诸多保留央行监管职责的理由,但随着我国经济的发展与国际金融形势的变化,越来越多的学者对这一观点持批判态度,提出了许多的辩驳理由,使得废除央行监管职责的观点逐渐占据上风,并最终通过本次立法得以明确下来。这些论点主要有:(1)从我国的金融实践来看,央行监管职责的存在不但使金融监管得不到充分有效的行使,还在同时影响到了货币政策的实施。因为在我国的现实国情下,央行与各被监管的金融机构特别是国有银行金融机构,相互间有着错综复杂的利益关系,根本就不可能实现真正意义上的有力监管。对此,有学者曾一针见血地指出,人民银行与和四大国
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