编者按：人民监督员制度经过近十个月的试点，在加强检察机关职务犯罪侦查的外部监督，提高执法水平和办案质量，确保检察权依法独立行使方面发挥了重要作用，在实践中显示出强大的生命力和优越性。任何一项好的制度，都必须有理论支撑。人民监督员制度的试行作为一个实践的过程、探索的过程，更需要从理论上加以研究论证。为此，2004年6月16日，高检院在北京召开了人民监督员制度专家论证会。孙谦副检察长出席并讲话，高检院法律政策研究室戴玉忠主任主持会议。来自北京大学、中国人民大学、中国政法大学等院校和中央政法委政法研究所、全国人大常委会内司委、法工委的14名专家、学者到会参加论证并充分发表意见。
可以达到四个目的
李寿伟 全国人大常委会法工委副处长
人民监督员制度可以达到四个目的：一是可以体现民主。人民监督员制度便于人民群众直接行使权力，深化对检察工作的监督。二是可以落实法律对检察机关的要求，即走群众路线的要求，听取意见。发扬民主，走群众路线，这是中国特色，各个方面都要积极主动听取群众意见。三是有利于正确行使检察权。之所以把三类案件纳入监督程序，是因为这几类情况是容易出错的、出问题的，要多听一点不同的意见，兼听则明，提高办案质量。四是可以加强对公民的民主法制教育。监督员参加监督不仅可以了解法律，同时有利于对检察工作的宣传、了解。
试点工作取得了良好的成效
戴玉忠 最高人民检察院法律政策研究室主任
去年８月２９日高检院召开会议，部署在天津、河北、内蒙、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市进行人民监督员制度试点工作。各级试点院及时研究部署，试点工作陆续开展。今年１月高检院召开了试点工作座谈会，请１０个试点省级院的有关负责同志和人民监督员办公室的同志参加会议，总结交流了试点工作取得的经验。为了深入地推动试点工作，今年５月，高检院又在成都召开座谈会，对试点工作再次进行总结，并充分听取各试点院的意见。
高检院高度重视试点工作，贾春旺检察长亲自抓，常务副检察长张耕同志也亲自过问，高检院专门成立了试点工作领导小组，由邱学强副检察长任组长，赵虹、王振川、孙谦三位副检察长任副组长，有关部门的负责同志任试点工作领导小组的成员。
从目前统计看，共选任监督员８３６６名，其中女性１５０９人，少数民族６０９人，具有大专以上学历的２２０６人，有法律工作经历的１９０８人，人大代表３０７３人，政协委员１７９２人，民主党派、无党派人士的１３１３人，工人、农民２２４人。到今年５月止，各试点院共监督结案８７１件，其中不服逮捕的７９件，拟撤销案件的２７５件，拟不起诉的５１７件。人民监督员同意检察机关拟定意见的７８１件，占９０％，不同意的９０件，占１０％，对人民监督员不同意检察院拟定意见的案件，经过检察委员会讨论，采纳监督员意见的６３件，占７０％，在一定范围内取得了比较好的效果和影响。今年１月至３月，各省级试点院统计的撤案率、不起诉率、起诉后的无罪判决率总体上均呈下降趋势，１０个试点省撤案率平均下降７％，不起诉率平均下降６％，起诉后的无罪判决率平均下降４％。通过案件监督，促进了检察工作，提高了办案质量。
符合权力制衡原理契合国家权力社会化发展理论
郭道晖 原《中国法学》总编辑、编审，教授
检察机关实行人民监督员制度，自觉地把自己置于人民的监督之下，是一件了不起的事情。将自己掌握的权力主动地接受监督，这是要有一点勇气或者胸怀的。将职务犯罪案件中的不服逮捕的、拟不起诉的、拟撤销案件让人民监督员进行监督，这就是把检察院的封闭性的权力对外开放了，打开一个窗口，使之透明化，同时使社会力量参与进去。人民监督员制度、人民陪审员制度、律师制度等等，实际上是监督多元化和社会化发展的结果。
从法理角度来考虑，检察权与审判权分开就是一个很大的权力分离，特别是检察院分离出来对制约法院起到了很大的作用。法院是适用国家法律的机关，但我认为不能只把法院看做是国家权力机关，更多的应看做是社会自我保护的机关。要惩治犯罪，可以直接采用警察手段、采用军事手段去镇压去逮捕。假如这种方式很正当、很开明，也可以达到惩治犯罪、保护人民的目的。但这种做法往往容易造成冤假错案，伤及无辜，所以才有了司法制度。司法制度要对社会开放的，如法院在审判时有陪审员、律师参与，有被告人参与，这些人都是社会主体，他们直接参与到审判的过程中，我觉得在这方面法院是对社会开放了。检察权也是有多方面的监督的，一是检察机关内部的自我监督，上下级的监督。检察机关上下级之间是领导与被领导关系，所以列宁强调检察机关应实行垂直领导，不要搞双层领导。而我们现在搞的是双层领导，地方党委领导较强，垂直领导相对弱一些。现在纪委监察部门在搞垂直领导，我想不应该只是在党的纪委机关和行政监察部门搞垂直领导，首先检察机关应该实行垂直领导。这是列宁早就提出来的。所以，我说内部是有监督的。二是检察机关作为法律监督机关，它监督法院的审判程序，反过来法院也要制约检察机关。它是通过法庭辩论、质证等程序，认定检察机关的控诉不能成立，不能按公诉书要求去判。这就是对检察权的一种制约。但是，这种监督还是国家机关内部的权力间的互相监督。现在应该把权力社会化，从社会去找制约国家权力的新的路径。公检法三机关互相制约，都还是在密封的国家机器内部、几个部门之间的互相监督，是以国家权力来监督国家权力。搞得好会很起作用，但也可能官官相护，都是国家机关，人民不能直接参与、去监督。当然，我们是人民的检察机关、人民的法院，但究竟还是有差别，不是人民直接去管理。我国宪法规定人民可以通过多种途径去管理国家事务、管理社会事务，其中就包括通过司法途径去直接管理。人民监督员的监督，是一种权力监督，还是一种权利监督；是体制内监督，还是体制外监督，这是一个很重要的理论问题，也是一个很实际的问题。我觉得人民监督员制度的确是从外部，利用社会力量去监督国家的权力。
国外的“新宪政论”提出一个观点：单在国家机关或者国家权力内部进行监督还不够，必须找社会的力量。外部的监督与其说是一个法学问题或者一个政治问题，还不如说是个社会学的问题。调动社会的力量，这种力量是很强大的，要支持社会权利来监督国家权力。所以，我觉得检察机关实行人民监督员制度，这是很好的，符合历史发展的趋势。随着社会的发展，起诉权、审判权有一天有可能会由社会的组织来搞，很多国家权力就慢慢变为、转化为社会权力。还权于社会，由社会直接参与。从长远看，人民监督员制度发展前途是符合历史发展的要求和趋势的。
关于人民监督员制度的性质。这种监督是一种权力的监督还是权利的监督，这牵扯到是体制内还是体制外的问题。陪审团成员是参与到审判过程里面的，它是有权力的。陪审团作出的决定是衡量罪与非罪的，陪审团定了罪，法官来适用法律。裁决罪与非罪的权力在陪审团，陪审团集体作出的决定就有法律效力，而且有强制性。它是一种社会力量深入到国家体制内部的监督。从某种意义上说，它既是权利监督，作为一个陪审团成员、一个公民，有权对国家权力进行监督，提出批评建议等等；但同时作为一个陪审团成员通过表决最后作出的决定，就有了强制性。人民监督员是什么性质？目前基本上还是一种权利监督，根据就是宪法规定的公民有批评建议的权利、有管理国家事务的权利等等。他们的一些意见只能起提示作用、提醒作用，并没有法律意义上的强制作用，是一种权利监督。但是从另一意义上看，是否只是一种权利监督呢？假如只是一种权利监督，听是要听，但是不一定取。不听是不对的，但是我不一定取，不一定按你的意见办。这也是应该的，因为检察权要独立行使。但如果总是听而不取，监督不起作用，那这种权利也无法落实。所以，这种权利还是应有一点权力的味道，有一点强制性。即使没有实体的权力，也应有点程序性的权力。高检院的规定中有人民监督员提出意见后，必须启动监督程序，规定多少时间完成，就有了限制。任何个人即使是人民代表也只有权利，而作为集体性质的人大则有权力。同样，人民监督员作为一个集体，他们讨论后提出的意见，是否也有一个程序性的权力，作为检察机关的参考。假如只是提提意见，刚开始还可以，大家还愿意听，也许搞久了检察官就不太愿意听了，那这个制度的效果也会大大降低。不像一般公民写一个检举信或发一个评论完全是体制外的，人民监督员的监督是将体制外的监督深入到检察体制、检察程序内部，这是它的一个特点。
第二个特点，这种外部监督能够变成一种准权力的监督，或者是半权力的监督，它总还应该有点强制性。提了几次意见，你都不听，他就可以到人大或者采取其他一些手段来解决这个问题，或者向上级检察院提出来，上级再反过来督促下级机关，只要他的意见是正确的就要照办。所以，如何设计这样一些程序，我觉得还是很重要的。人民监督员的监督和一般群众的监督还是有所区别的。
另外，要使人民监督员制度成为体外制度，不要搞成检察院的一个附属机构。关于人民监督员的产生，我建议由人大内务司法委员会来任命或者确认。先由检察院提出名单或者由社会推荐，再由内务司法委员会任命，这是一种可以参考的办法。还一种就是人民监督员作为公益组织，对检察院的工作进行监督。这是人民通过各种形式管理国家事务的一个途径，而不能仅理解为人民只有通过人民代表大会去管理国家事务这条途径。
人民主权原则的具体体现
但伟 最高人民检察院理论所副研究员
人民监督员制度符合人民主权原则，符合法治国家发展的共性，符合当代中国法制建设的特性。它不仅是对检察权的限制，同时也是对检察权的保护：保护国家的司法公正、保护公民的基本权利、保护检察机关正确行使检察权，我将之称为三保护原则。为保障人民监督员制度基本原则的实现，要在技术上进行设计，一是监督要有效力，二是监督的程序细化，要具有可操作性，三是应明确监督重点，将监督重点放在对侦查过程中违法活动的监督上，如滥用职权、刑讯逼供、非法扣押等，这些问题均是检察工作中比较显性的问题，应将这些问题解决，从而与人民监督员制度的“三保护原则”相符合。
制约检察权的必由之路
徐鹤喃 国家检察官学院教授
设置人民监督员制度具有以下必要性：一是检察权是一种国家权力，其必然要遵循国家权力发展的逻辑规律，即权力发展的历史就是受制约的历史。人民监督员制度就是引进社会权利来制约检察权。二是检察权有其自身的制约机制，对检察权的制约分体制内和体制外两种制约机制。前者是指检察机关的内部制约，包括上对下制约，同级部门制约。后者包括审判权和社会权对检察权的制约，对检察权的外部制约是十分迫切需要的。三是检察权客观上存在自由裁量的空间，有必要引进社会力量对之制约。
监督监督者的最佳选择
石少侠 国家检察官学院院长、博士生导师
一是职务犯罪案件由谁侦查问题，学界有多种设想，但这些既经不起理论上的推敲，也不符合中国的实际，而建立人民监督员制度，是经过反复推敲各种模式、权衡利弊后的选择，是切实可行的，是最好的制度建构。二是监督范围不宜扩大，以试点范围为限。三是在刑事诉讼法、检察院组织法修改时可以考虑增加一两条与人民监督员制度相关的规定，依据法律再制定条例或规则。四是要注意对监督员的监督制约的问题，防止出现权力寻租现象。
人民监督员制度具有深厚的法律基础
一、关于人民监督员制度的性质问题。
人民监督员制度有以下几个特点：它有固定的组织形态；有稳定的办事机构；它是针对个案实行的审查和评议；有特殊的一套监督程序；它的集体决议对检察机关有相对的约束力。这些特点使它不仅体现了宪法第四十一条规定的公民权利，即对国家机关和国家工作人员的批评、建议权，而且体现了人民检察院组织法第七条的必须贯彻执行群众路线的宗旨。特别是它使上述法律原则找到了一个规范化、具体化和实效化的机制。这就在检察机关直接受理侦查案件的侦查、起诉阶段建立了比较有效的监督机制。
上述特点和作用，为归纳人民监督员制度的性质提供了一个思路：第一，它不同于一般的公民个人的批评建议，而是有组织、有实效的社会公益、公众监督；第二，它是检察机关的外部监督，它不同于上下监督和部门制约；第三，它的机制不是诉讼内的监督制约机制，而是诉讼外的监督、辅助制约机制；第四，它不同于党委和权力机关的监督，它的着眼点主要不是宏观的、而是个案的执法监督。
二、关于人民监督员制度的法理基础问题。
我认为，人民监督员制度的法理基础主要有三条：
（一）关于权力制衡的理论。检察机关侦查权，是国家侦查权的重要组成部分，为了防止其被滥用，必须设置内部与外部的监督和制约、诉讼内与诉讼外的制约和监督。实践证明，只有内部的制约不足以防止权力被滥用。人民监督员制度及其运行机制正是因此而生。
（二）党的群众路线的理论。它是我们党和国家的根本政治路线和组织路线。然而正因为它深刻，所以容易被虚化，因此必须具体化为公民参与司法的理论，这就要求有相应的组织形态、运行程序，这一路线才能落到实处。人民监督员制度体现的是群众监督侦查，并且使这种监督实质化、程序化，今后这一制度的发展和完善都必须以群众路线的理论为指导。
（三）打击犯罪与保障人权统一的理论。我国检察机关负责立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员犯罪案件。现有刑事诉讼程序规定，这些案件的立、侦、捕、诉都由检察机关一家决定，只有起诉以后才受到法院的审查和制约。这就很难实现打击犯罪和保障人权的统一。针对这种特定的程序很有必要设置一种外部力量，并且形成有组织形态、有运行程序、有相应效力的机制，才能有效地实现打击犯罪和保障人权的统一。人民监督员的监督范围，体现了这一指导思想。实践证明这种外部监督与检察机关的内部监督具有互补性，而且外部监督的超然性在一定程度上弥补了自侦案件立、侦、捕、诉程序的封闭性缺陷。
三、关于人民监督员监督的范围问题。
监督范围问题，我认为应当慎重，即监督的范围一定要小。现在《规定（试行）》确定的“三个应当、五个可以”范围大体可以，暂时不宜扩大。扩大则会与公安侦查权、法院审判权擦边，产生其他问题。“三个应当”（三类案件）就检察机关来讲，是一种相对封闭的运行程序，很容易出现一些问题，再封闭运行是不行的。创立一个新的机制，借助外部力量对权力运行进行监督，加强社会性和公众性，只有好处没有坏处，不可能产生负面的影响。
职务犯罪侦查需要建立配套、顺畅的机制，由检察机关直接侦查职务犯罪案件，与其法律性质、地位非常协调、顺畅，领导体制也没有问题且检察机关已经有多年的实践积累。加强对职务犯罪侦查权的制约，不能简单地将侦查权交给公安或成立独立的侦查机构，所以在相对封闭的程序中介入一种外部的力量或者说社会的力量进行必要的监督是现在最好的一种选择。
监督员应与检察机关保持距离，保持距离产生公正。距离拉的太近，会影响公正，故监督员的任期也不应该过长。
要着重解决检察机关正确行使权力的保障机制问题
孙 谦 最高人民检察院副检察长
在我国当前的社会经济状况和民主与法治尚在完善的情况下，如何构建检察制度和发展检察事业，检察机关如何改革，法律界非常关注，也是亟须认真思考的问题。以贾春旺检察长为领导的高检院新一届党组认为，从依法治国、厉行法治的基本国策出发，根据十六大的精神，切实加强和改
检察机关的执法活动中确实存在一些容易发生滥用权力、误用权力的环节或部位，特别是检察机关办理职务犯罪案件中，有几个重要环节没有其他执法、司法机构参与进来，没有监督制约。比如侦查案件的逮捕、不起诉、撤销案件都由检察院决定，立案后自行决定撤销案件、该起诉而不起诉、原本无罪而作存疑不起诉等等，这些环节中存在较大的随意性。如果对这些环节不加强监督制约，检察机关就难以做到严格遵守法律，维护法制、保障法律正确实施的作用也就难以有效地发挥。
在司法体制改革的大背景下，高检院积极进行了务实的探索，寻求一种社会监督，借此推进我国司法民主化，推进司法公开的发展进程。决定建立人民监督员制度，让社会民众参与司法，让老百姓来监督检察院。
关于人民监督员制度的法律依据，我们认为，检察机关的权力是国家宪法授予的，不能随便地扩张和让渡，这是公权力的一个规则。人民监督员制度并不涉及到权力的扩张和让渡问题。因为人民监督员的监督就是一个外部监督、提醒机制，它只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候，提出意见供检察机关参考，而决定权还是在检察机关。这种监督、提醒机制，既要求办案人员必须规范地办案，办案人的意见要在“阳光”下受到人民监督员的监督，被质疑时还要充分说明理由，又在一定程度上体现了司法民主，拉近了专业机构和社会民众关于公平正义方面认识上的差距。通过对案件的讨论，检察机关能够考虑人民监督员提出的意见，在处理上更接近社会民众对公平正义的要求。
人民监督员制度的核心问题是构建一种规范的“体外”制度。但在初期，如果检察机关不积极主动启动、不试点，不让大家看到它的作用，就没办法建立和推动这项制度的发展。但从发展趋势看，它应该是检察院之外的一个机构负责组织、协调的一种“体外”制度，专司监督检察院“体内”作出的决定。各地都在进行积极地探索如何把这一制度变成“体外”制度。高检院的意见很明确，就是由检察机关自己把这一制度建立起来后，逐步实现一种体制转换，变成一种对检察机关的“体外”监督。
建立人民监督员制度的出发点，我们的基本考虑是定位在对检察权本身的社会监督。人民监督员没有决定权，但却有启动程序的权力。人民监督员同意检察院处理意见的，不必引起其他程序；如果不同意则将必然地引起一些程序，不启动程序就属违法办案、违规办案。检察委员会经过讨论，如果同意人民监督员的意见，达成共识，检察院就可以依法作出决定；如果检察委员会还不同意人民监督员的意见，人民监督员仍不同意的，上一级检察院必须启动复核程序进行讨论。赋予人民监督员一种引起程序的权力，这与检察院的监督权基本是一个道理。
通过这项制度，可以提高民众参与司法的积极性，而且在促进我国司法民主、司法透明方面很可能有强大的生命力。人民监督员制度的生命力就在于起作用，从目前看，各地群众确实欢迎这一制度，而且检察机关感觉有压力，处理案件没有那么方便了。实施这项制度的初衷就是不能让检察院、检察官有这种方便，一旦有了这种方便，法律就可能会被恣意。
总体而言，人民监督员制度是具有生命力的，是一项进步的制度。这项制度也许是中国司法走向更民主、更文明、更开明的重要途径，真正发展好了之后，能够有效地解决社会公众怎么样参与国家司法的问题，这对充分体现人民主人翁地位是非常有意义的。
人民权利保障的制度化
黄京平 中国人民大学教授、博士生导师
从检察工作实际考虑，人民监督员制度是一个非常好的制度。一是人民监督员制度使人民行使权利制度化，也便于检察机关按制度向人大反馈意见。二是有利于保障人权。人民监督员制度加强了对检察机关的监督，可以保障被告人的权利，同时被害人也可以通过人民监督员来表达自己的意见。被告人、被害人在法律规定之外又多了一个救济渠道，更易于接受法律最终给出的裁决方案，这样也可以减少涉法上访案件。人民监督员制度还可以体现民主、有利于正确行使检察权等等。
顺应公众参与司法的国际潮流
宋英辉 中国政法大学教授、博士生导师
从世界范围来讲，各个国家都重视国民对司法的参与，国民通过参与司法，使国家的司法活动更体现民意，通过参与司法活动这种形式，使国民在更广泛的领域内参与国家管理活动。同时一般国民追求的公平正义与司法机关追求的法律上的公平正义是不同的，通过国民参与司法可以使更多的人理解法律精神，宣传法制，实现全社会的稳定。各个国家在这方面的做法很多，如英美法系的大陪审团制度、大陆法系的参审制、日本的检察审查会等。人民监督员制度顺应了公众参与司法的国际潮流。由此可见，人民监督员制度具有司法文明的价值和意义。
符合当前世界司法改革的大方向
樊崇义 中国政法大学教授、博士生导师
人民监督员制度的大方向是无可非议的，它符合我们国家的性质，符合现阶段我们国家的政治体制，符合宪法第四十一条的规定，更重要的一条是它符合当前世界各国司法体制改革大的方向和潮流。日本、英国、法国的司法改革，也是千方百计地加大群众参与司法、参加国家管理的力度，增加司法工作的透明度。所以说，人民监督员制度的方向不会错。人民监督员制度的理论基础，可以从民主角度、从权力制约的角度、从人民群众监督和从司法透明度、司法公正这些角度论证。由于方向正确，无论从哪个角度研究人民监督员制度的理论基础都是非常有力的。
人民监督员制度的定位，可以界定为：它是人民群众有效参与国家管理、参与国家事务的一种方式，也是检察机关听取人民群众意见、接受群众监督的一种渠道、一种途径。
推动民主法治建设的重大改革
牟君发 中央政法委员会政法研究所副所长
人民监督员制度的意义可以概括为三点：
一是人民监督员制度是推动民主法治建设的一个新举措。十六大提出民主法治建设要实现党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。把人民对检察院的监督和检察院行使监督权有机地结合在一起，就是落实这个精神的具体表现，对民主法治建设的推进是一个很重要的举措，意义是深远的。二是人民监督员对权力、对检察权的监督是一个新的尝试。三是司法为民的新途径。人民检察院代表人民行使法律监督权，保障司法机关按照法律来履行职责。我们的监督权如何体现人民的意志，为人民群众做好工作，我想人民监督员是一个渠道，是一个途径。
对人民监督员的产生，建议对将要担任的人民监督员采取公示制度，张榜公布，先听取人民群众对其能否担任监督员所提出的意见。这对于公平、公正地产生人民监督员有一定意义。同时，要加大人民监督员在反腐败方面的作用。人民监督员主要监督的是职务犯罪案件。现在反腐败面临的问题很多、很复杂，法律制度的空间很大，如果我们通过人民监督员在反腐败方面能够有所推进，取得效果，意义将是很大的。因为，人民监督员来自民间，掌握各种情况，如果赋予人民监督员一定的职责、权利，通过规范的程序将职务犯罪线索提供给检察机关，这在反腐败方面的作用是很大的。
勇于接受监督的创新举措
刘守芬 北京大学教授、博士生导师
现在许多机关一般都是争权、保权，检察机关把查办职务犯罪重要环节的几项权力置于社会监督之下，是很有勇气的，值得肯定。
首先，人民监督员制度是检察改革中的一项创新举措。这项制度可以从宪法上找到根据，它符合民主监督精神，符合社会大众参与防治腐败的理念。将人民监督员制度放在党的十六届三中全会提出建立健全与社会主义市场经济相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的背景下和联合国反腐败公约的框架下审视，人民监督员制度具有重要意义。联合国反腐败公约第五条中规定：各缔约国应当制定和执行促进社会参与并体现法制、妥善管理公共事务和公共财产、廉政、问责制的反腐败政策原则；各缔约国应当制定和促进各种预防腐败的有效做法。在中国，人民检察院是担负惩办和预防腐败任务的重要机构之一，制定人民监督员制度这样的措施符合联合国公约的上述精神。
第二，人民监督员制度的法治意义。一般认为，法治是约束官员们权力的，即法治是防止滥用权力的一系列保障，包括一系列的程序规则以及制度的设置，使官员们的行为得以控制。人民监督员制度的建立，是将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，从制度上保证职务犯罪侦查权、起诉权的正确行使。这项制度符合法治内涵，对于防止检察人员滥用直接受理侦查案件中的有关权力是一项制度保障。
第三，从法治角度来看应如何完善这项制度。法治是没有单一模式的。在不同的法治国家，对于某种做法、某种规则、某种制度究竟是促进法治还是破坏法治，常常有不同的看法。一项制度的设立是否符合法治精神，是否属于法治支配下的制度，关键看这项制度的规则和程序是否满足了公平和正义理念的检验或者说符合了体现公平、正义的标准。有鉴于此，作为最高人民检察院有勇气制定人民监督员制度来监督制约检察院自己的一些权力，出发点是很好的，这项制度里的一些内容也很好。但这项制度不是检察院一家能做得到的，建议立法机关考虑。
应处理好五个关系
王磊 北京大学副教授
我从以下几个方面来谈谈人民监督员制度的一些问题。
一是检察院与群众关系问题。各国法律的变革都强调公众的参与，有些国家采取了一些制度，让老百姓能够参与到国家机关的一些事务活动中去。宪法规定公民有批评、建议权，但这种一般性的批评建议权，不是能够启动法律程序的批评建议权。而人民监督员具有一种实质性的批评建议权，可以启动监督程序。人民监督员制度很好地把握了群众监督的度，但有些还得要慎重，特别是如何理解批评建议这种监督权。
二是民主与独立行使检察权关系问题。高检院谈到的立检为公、执法为民就包含了一种民主，还有检委会讨论案件等都是一种民主。现在将这种民主扩大到一般群众参与进来，即实行人民监督员制度。但如果民众参与的程度过大可能会导致检察权独立行使的价值受到一定影响。
三是效率和公正关系问题。人民监督员制度设计的出发点是非常好的，是想使检察机关这个法律监督机关能够尽可能地公正。要达到这个价值目标，这里面就有可能产生效率问题。人民监督员制度建立起来了，势必在效率上有所降低，如果牺牲效率，达到公正的目标也值得，但效率过低可能也不行。检察院建立人民监督员制度最初的原因可能是因为职务犯罪侦查外部监督的缺失。设立司法体制有两点是非常重要的，一是平面上的分工。在平面上把权力割成几大块，分成行政机关、法律监督机关、审判机关、军事机关，以追求公正，避免独裁与专制。二是纵向形成权力锁链和权力环节。比如公安机关、检察机关、法院、司法行政机关，对权力锁链进行权力切割。然而，检察机关自侦案件问题在于权力的锁链和环节没有很好地切割，处理这一类案件的权力基本在检察院，容易出现问题，创建人民监督员制度来弥补检察机关自侦案件司法公正的不足。现在人民监督员制度可能能起到弥补作用，但能不能彻底地弥补，值得思考。从长远来看，追求公正目的的长期性、稳定性是不是代表一种趋势，要深入、慎重地把握。人民监督员制度作为一种制度真正落实，成本肯定比较大，如何选拔人民监督员、监督员如何介入、如何通知人民监督员都到齐、人民监督员如何独立评议？上级检察机关不同意怎么办？这些问题都值得进一步研究。
四是依据与抵触关系问题。依据和抵触，这是一对矛盾体，这项制度存在着合宪性与合法性问题，包括人民监督员制度的合法性与合宪性问题和人民监督员行使监督权的合宪性问题。这两个问题涉及到人民监督员制度的理论基础，理论基础打扎实了，人民监督员制度就没有问题。人民监督员制度的法律根据虽然有《宪法》第四十一条和《人民检察院组织法》中的规定，即人民群众对国家机关有批评建议权，但从宪法规定的原则直接过渡到检察院的内部规定，这中间实际上还有一些空当。建议在将来修改《人民检察院组织法》时加上一条，从法律上确立人民监督员制度，授权最高人民检察院规定如何实施这项制度。
从长远来看，人民监督员制度应该变成“体外监督”。由全国人大或者人大常委会来创立有关人民监督的法律制度，包括公安的特约监督员、法院的陪审员和检察院的人民监督员，作为人民群众参与司法的一种法律制度。虽然现在时机还不成熟，但可以考虑这个问题。一项制度的创立，先由某一个机关进行探索，积累经验之后，再把它上升为一项法律制度也是一项未尝不可的尝试。在创设人民监督员制度时要避免涉及刑事、民事、国家司法机构内容出现和涉及到这几个方面的创新，因为根据宪法的规定，这些内容应当由人大来规定。
五是公民批评、建议权和检察机关独立行使检察权关系问题。依照法律规定，检察机关行使检察权不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是人民监督员由机关、团体、企事业单位来推荐，是否代表单位的利益，其评议和提出的意见是否为干涉？其影响力是否为一种干涉？这涉及到两个价值判断的冲突，即宪法确定的人民当家做主，行使批评、建议权和人民检察院独立行使检察权不受其他干涉的冲突。当这两个价值判断发生冲突时，公民的批评建议权应该优于检察机关独立行使检察权。因为，前者是放在宪法的总纲里面，而后者是放在第三章里面，总纲应该对后面的条文具有指导意义。为解决这个问题，将来修改人民检察院组织法时，在条文中回应一下，可以回答法律界的一些疑问。
文章来源:检察日报
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