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我国农民工社会保险立法初探
王全兴、汪敏 （湖南大学法学院教授、博士生导师）（中南财经政法大学硕士研究生）
一、农民工社会保险立法的现状
在我国市场化，工业化、城市化并存的进程中，始于20世纪80年代初的“民工潮”不断上涨，到目前为止，进城务工的农民已突破一个亿。然而，农民工的社会保险却严重滞后于农民工的大幅度增长和城镇社会保险制度的改革。我国的社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%，占世界总人口15％，世界农业人口35％的中国农民却依然被拒之社会保障的大门之外。农民工游离在城市和农村的边缘。得不到基本的身份认同，更难受到社会保险的惠顾，据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的比例只有4％和2．7％，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。据北京劳动保障网的资料，非公有制企业从业人员虽然在数量上已经超过公有制企业职工，但平均36人中仅有1人参加社会保险，未参加社会保险的职工中，900以上是农民工。
在我国现行的社会保险法规政策中，对农民工社会保险的规定有以下特点：
（一）全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定
在全国性立法中，虽然1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保险作了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业的减少，其适用范围越来越窄。而《劳动法》颁布后的全国性劳动立法，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《企业职工工伤保险暂行规定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《企业职工生育保险暂行规定》、《社会保险费征缴暂行条例》等，在其适用范围中都只对企业作了列举规定，面对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，尽管农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些文件却没有就农民工社会保险的特殊权益作出规定，因而对于农民工社会保险而言缺乏可操作性。至今尚无一部关于农民工社会保险的全国性专门法规或规章。
（二）关于农民工社会保险的专门规则只有地方性和政策性规定
关于农民工社会保险的专门规定，目前仅限于地方政府的规章。例如， 1995年陕西省政府发布的《陕西省实施（全民所有制企业招用农民合同制工人的规定）办法》中规定了农民工享受医疗保险。工伤保险、养老保险等内容。2003年北京市政府出台的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定，用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳养老保险费。这些地方政府规章由于效力层次低，显然不足以保障农民工的社会保险权益，特别是在《社会保险费征缴暂行条例》中，未特地方性法规和地方政府规章规定力社会保险费征缴的依据，就大大削弱了这些地方政府规章的效力。
（三）规定的险种不完整
我国城镇社会保险的险种有养老、失业、医疗、工伤和生育等保险。而在现行立法中，规定农民工能够享受的险种却是不完整的。如2m3年实施的《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》规定：所有不具有城镇户籍但在成都市行政区域内被用人单位招用或个人在城镇从事生产、商品流通或服务性活动的从业人员，由用工单位办理非城镇从业人员综合社会保险，包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇，其中并无失业保险和生育保险。北京市政府规章中仅有养老、失业保险的规定，而无其他险种的规定。
（四）与城镇职工社会保险的规定有差别
例如，《失业保险条例》规定，用人单位按照本单位工资总额的2% 缴纳失业保险费，城镇职工按照本人工资的l％缴纳失业保险费，农民工本人则不缴纳失业保险费。而在“失业保险待遇”一章中则规定，“按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的”失业人员可以领取失业保险金，其期限最低有12个月，最高达24个月；而农民工“连续工作满l年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。”
又如，《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》规定，农民工本人在达到养老年龄或者与用人单位终止、解除劳动关系的，一次性支取养老保险金，而城镇职工可以按月领取退休金。
农民工社会保险制度之所以呈现上述特点，究其原因，主要在于：（1）农民工尽管在城镇就业，但其户口在农村，仍与土地保持着一定的权属关系，土地可以作为其生存保障的兜底性载体。基于此，
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