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论城市拆迁中社会利益和经济利益的博弈
李钟书
自本世纪60年代中期开始，社会学界采用“社会指标”来判断社会的运行情况，社会指标是一种“量的数据，用来作为具有普遍社会意义的社会状况指数”。 世界上大多数国家都将居民的居住状况视为反映社会稳定和发展情况的晴雨表，美国商务部、人口普查局编制的《美国社会指标》，在巴黎的国际经济合作与发展组织编制的社会指标体系都把住房条件作为衡量指标之一，我国国家统计局于1983年开始着手建立的中国社会统计指标体系中也包括了“住房与生活服务”一项， 因此，国家一直致力于城市建设。
近些年来，随着“经营城市”理念的提出，各地各种房地产开发建设项目、拆迁工作大面积铺开。可是，它并没有带来预期的结果，相反的，却恶化了被拆迁人的住房状况，激化了社会矛盾。据建设部统计，2002年1—7月份，全国因房屋拆除引发三级以上事故共5起，造成26人死亡，16人受伤；2002年1—8月份，建设部受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70%；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7%。据国家信访局统计，截至2003年8月底，国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11.641封，比去年同期上升50%，上访人数5360人次，上升47%。 面对如此严峻的形势，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平、稳定的社会环境。
一、 拆迁纠纷产生的根源分析
根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的规定，房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其他附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。 笔者认为，由于法律规定的缺位以及有关法律的不合理规定，与被拆迁人切身利益密切相关的补偿和安置问题长期以来得不到有效解决，这是纠纷产生的根源，主要体现在以下几方面：
（一）补偿标准的规定太笼统，不利于实际操作和被拆迁人利益的保护
关于补偿和安置，《条例》第23条规定：拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换。除本条例规定的特殊情况外，被拆迁人可以选择拆迁补偿的方式。第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。第25条规定：实行房屋产权调换的，拆迁人和被拆迁人应当依照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。
《条例》的规定看似全面考虑了被拆迁人的利益，体现了等价交换的原则，但是实际上由于《条例》的规定过于抽象，弹性太大，在实践中并不具有可操作性。
《条例》没有规定拆迁人应补偿金额的计算方法，而是把权力下放给拆迁房屋所在地的省、自治区、直辖市人民政府，主要是出于全国各地的经济发展水平差异性的考虑。然而，《条例》的规定在顾及各地区具体情况的同时，忽略了这样一个事实：政府在房屋拆迁过程中可以从房地产开发商那里获得数额较大的土地使用权出让金，土地差价通常达到几十倍甚至几百倍。此外，伴着旧房子被推倒，高档的商品房和写字楼的建成，随之而来的是商业的繁荣和发展，地段的升值，大量的税收流进政府的口袋。因此，在拆迁过程中产生的利益蛋糕是由政府和开发商分享的（尽管开发商拿的是绝大部分），在利益共享过程中他们更容易结成同盟，使行政权力和商业利益结合。政府往往会站不稳自己裁判员的立场，所制定的地方办法倾向于维护开发商的利益，从而损害了被拆迁人的权益。
根据《条例》的规定，补偿金额是由地方政府规定具体的评估规则，在此基础上由房地产评估机构评估出最后的价格。 这条规定产生了两个问题：
1.政府定价和实际房价差距过大
《南京市城市房屋拆迁管理办法》第28条规定，货币补偿金额应当根据被拆迁房屋的房地产市场评估单价(指每平方米建筑面积的价格，下同)和被拆迁房屋的建筑面积确定。 房地产市场评估单价由区位补偿单价和房屋重置单价两部分组成。 区位补偿单价由市价格主管部门会同市房屋拆迁管理部门确定，定期公布。 房屋重置单价的评估，应当按照市价格主管部门会同市房屋拆迁管理部门公布的基准价格，结合被拆迁房屋的结构、成新、用途、层次、朝向等因素确定。被拆迁房屋的建筑面积以所有权证或其他合法房产凭证的记载为准。 房屋拆迁评估规程，由市房屋拆迁管理部门另行规定。在房地产价格飙升的今天，南京市公布的补偿价还是按1998年的地段级别和房屋价格评估的， 一类地块的拆迁补偿费用是每平方米3750元，而在同类地段的房价大多在每平方米6000元以上。《北京市城市房屋拆迁管理办法》第22条规定，实行货币补偿的，补偿款根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定。被拆迁房屋的房地产市场评估价包括房屋的重置成新价和区位补偿价，具体评估规则由市国土房管局制定公布。《北京市房屋拆迁评估规则（暂行）》（以下简称《规则》）第3条规定， 房屋拆迁补偿价计算公式为：房屋拆迁补偿价=（基准地价×K＋基准房价）×被拆迁房屋建筑面积＋被拆迁房屋重置成新价。第4条规定， 基准地价和基准房价构成区位补偿房价。其中，基准地价，是指在一定时间和一定区域内，普通住宅商品房的楼面地价平均水平；基准房价，是指一定时间和一定区域内，普通住宅商品房平均建设综合成本价和被拆迁房屋平均重置成新价的差额。住宅房屋拆迁的基准地价、基准房价和土地级别范围，由国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）制定并定期公布。土地级别为七至十级的地区的基准房价，由区、县人民政府在市国土房管局规定的幅度内确定，并报市国土房管局备案。第5条规定，K为容积率修正系数，按照《房屋拆迁容积率修正系数表》确定。《规则》规定：一级地块的基准地价是 5300-6000 元 /平房米，基准房价是1000元/平方米；七级地块的 基准地价是630-1080 元/平方米，基准房价是200-600/平方米。明显的，被拆迁人在这样的补偿条件下根本无力再置房，将会面临无家可归的困境。
2.房产的评估大都由拆迁人委托，被拆迁人丧失了对自己财产定价的权利
《南京市城市房屋拆迁管理办法》第31条规定：“除拆迁当事人双方另有约定外，拆迁评估应当由拆迁人委托，并在评估委托合同签订后的15日内完成。拆迁人应当将评估结果告知被拆迁人、房屋承租人。被拆迁人、房屋承租人对评估结果有异议的，可以在被告知评估结果之日起的5日内委托评估一次，评估费用由委托方支付。依照评估结果达不成协议的，当事人可以申请市房屋拆迁管理部门裁决。”《北京市城市房屋拆迁管理办法》第23条规定：“ 拆迁人应当委托有资质的房地产价格评估机构（以下简称评估机构）对被拆迁房屋进行评估，并将评估报告报区、县国土房管局备案
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