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我国西部开发的法治对策（下）
周珂 陈特
三、西部开发加强法治建设的构想
西部开发是一项艰巨的任务，同时，它也需要一个相当长的时期，如何加强西部开发的法治建设，我国理论界见仁见智。笔者认为，加强西部开发的法治建设，必须作超前设计，不能探索性地走一步看一步，要抓住重点，合理规划，当前应抓好以下工作：
（一）抓紧制定西部开发综合促进法
西部大开发是一项宏大的系统工程，既关系广阔国土的开发，又涉及多民族群众的生产和生活，既要推进经济建设，又要实现经济、资源、人口、文化、环境的协调发展，工作千头万绪，很复杂也很艰巨。因此，必须十分重视立法工作的综合性，具体来说，首先应抓紧制定西部开发的综合性立法，以此为统领，制定西部开发的专项立法，重点对基础设施建设、财政税收、金融投资、能源开发、生态环境保护等做出专门规定。
笔者认为，我国西部开发立法工作的当务之急是尽快制定一部综合性法律，作为我国西部开发的基本法，这部法律的名称为《中华人民共和国西部开发综合促进法》（简称促进法），以体现该法强调的综合规划、指导协调、推动发展的功能。
1，制定西部开发综合促进法的必要性
第一，从西部开发的性质来看，它是国家的一项经济和政治战略，而不是一般的市场行为，因此不能指望简单地通过现有的调整市场行为的一般法律予以规范；它不是一般的经济管理行为，因此也不能完全依靠现有的一般性的行政法规予以规范。作为国家战略，它必须有明确的战略目标和实施方案，并将其上升为一体遵行的法律规范。这种立法必须符合战略性经济活动的要求，其中最基本、最重要的是体现全局观和发展观，这是制定促进法的直接要求。
第二，从西部开发的任务来看，国家确定的西部开发当前和今后一段时期的首要任务是“使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展”(见2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》)，这与以沿海地区为代表的东部地区经济发展任务有明显的区别。东部地区特别是沿海地区在我国改革开放初期迅速发展经济主要是通过发挥市场作用的途径，即减少政府干预的途径，这种途径适合沿海地区以对外贸易等第三产业为主的发展要求。西部开发的任务要求综合规划的决定性作用，这是制定促进法的客观要求。
第三，从我国国情的需要来看，我国人口多、底子薄，经济文化发展很不平衡，这种情况在西部地区尤为明显。我国实行社会主义市场经济，制定西部开发综合促进法实际上就是要最大限度地发挥社会主义制度下国家有效地组织和调控经济职能的优越性，通过国家的自觉行为防止市场的自发行为的弊端，避免一些国家在区域开发方面所走过的弯路。这是制定促进法的政治要求。
第四，从我国法制建设的实践来看，区域开发综合立法处于缺位状态。一方面，如前所述，现有的一般性全国立法不能有针对性地解决西部开发中的特殊问题；另一方面，现有的以省级立法为主的地方立法和部门立法同样不能起到这种作用，反而可能相互掣肘，降低法治功效。此外，从立法效率来看，综合性立法可以大大降低立法成本，消除我国经济立法上政出多门、龙多不治水的痼疾。区域开发综合立法势在必行，这是制定促进法的法制要求。
2，制定西部开发综合促进法的可行性
首先，区域开发综合性立法在国外已有先例可循，且已经实践检验证明切实可行，如日本的《国土综合开发法》、《不发达地区开发工业促进法》、联邦德国的《改善区域经济结构法》、韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》等等，足以供我国立法借鉴；其次，近年来，我国相当于区域立法的工作已在进行，如环境保护方面国务院及有关部门针对流域环境保护和治理进行的行政立法，取得了成功的经验，而且，我国在经济管理体制上设立的综合管理部门完全有能力也有责任在促进法的立法和执法工作中发挥积极的作用；再次，尽快制定该法已经引起全国上下的普遍关注，专家学者们对该法的制定进行了充分的论证，提出了许多有价值的见解和方案，立法的时机已经基本成熟。
3，西部开发综合促进法的地位
促进法作为西部开发一切专门立法的核心法律或基本法律，具有龙头法的地位，因此应由全国人民代表大会常务委员会制定，由国务院及国家计划发展委员会起草。促进法与现行的法律之间的关系是特别法与一般法的关系，是以现行法律为基础，将国家西部开发战略的决策法律化、规范化，将开发行为从宏观上纳入法治轨道。
4，西部开发综合促进法的内容
许多有识之士对西部开发基本法的内容提出各种构想。例如，在全国政协九届三次会议上，李雅芳同志提出的第74号提案建议“制定《中华人民共和国西部开发法》”，以规范西部开发。认为西部开发法应包括：西部开发地位的确认，西部开发的责权分配，西部开发的投资，西部倾斜政策的实施，西部开发的时间、顺序。亦有主张参照《广东省经济特区条例》由全国人大常委会批准施行的立法例，由全国人大或人大常委会制定《西部开发促进法》(参见周友苏：《为西部开发创建良好的法制环境》，载《经济体制改革》2000年第5期。)，其内容应包括以下几个部分：（1）总则部分，除规定立法宗旨和适用范围外，着重规定西部开发的各项基本原则和对策，即把党和国家西部开发的总战略、基本方针政策予以法制化。此外，总则部分还应明确机构设置，设立西部开发办公室或西部开发委员会以及各省、直辖市、自治区的地方机构；（2）有关规划的规定，区分综合规划与专项规划，明确西部开发规划纳入国民经济和社会发展计划；（3）设专章规定生态环境的保护与建设，在现有国家法律的基础上，针对西部十分脆弱的生态环境，对保护生态环境、合理开发利用自然资源作出严格而明确的规定；（4）规定西部开发的各项重点工作，如：加快基础设施建设，积极调整产业结构，加强优势资源开发和保护，发展科技教育，以及西部地区的对外开放,该章内容应着重规定促进西部开发的优惠措施，将促进西部综合开发的各项技术经济政策制度化，包括投资政策优惠，科技扶持、兴办教育、人才引进和培养、税收优惠等等；（5）规定重大建设程序和审批；（6）规定多渠道筹措开发资金：国家重点扶持，国外国内合资，社会赞助，发展银行信贷，发行债券，建立西部发展基金；（7）开展地区协作和支援西部发展；（8）民族地区和贫困地区的发展,对符合条件的民族地区和贫困地区作出为更为优惠的特殊规定；（9）有关监督管理的规定。
上述立法建议均有合理之处，此外，笔者认为还应注意以下问题：
第一，考虑到我国的西部开发活动毕竟是个新事物，促进法在立法上具有超前性，而且不能照搬国外的立法，因此，促进法的具体内容上不可能一步到位，可以借鉴我国民事立法的经验，即民法通则的立法方法，使促进法在内容结构上具有通则法律的意义，既有基本原则方面的规定，又有已成熟的具体规定，并为相关配套的专项法规留有立法空间。
第二，关于促进法的法律性质，这部法律应当是既有实体法的内容，又有程序法的规定。
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