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我国西部开发的生态安全及生物多样性保护(下)
周珂、陈特、胡艳 (中国人民大学法学院环境资源法教研室主任、法学博士、教授)（中国人民大学法学院研究生）（中国人民大学法学院研究生）
三、法律对策
中国历史上一些有作为的统治者都重视对落后地区的开发，都江堰，郑国渠，灵渠等水利工程，北筑长城和移民边疆屯田等众多事实便是明证。[10]开发促进了边疆少数民族地区的发展，加速了各民族的融合，巩固了有着广阔疆域的多民族的国家的团结和统一。对落后区域的开发过程中，当时的统治者非常重视运用法律手段促进开发。首先，经济开发与政治稳定、国家统一相互结合，相互促进。其次，确立保护环境资源，讲求人与自然和谐的原则。其三，实行优惠政策，鼓励开发西部。其四，在中央与少数民族地方的关系方面，建立了一套羁縻与贡赐的制度体系，自秦汉相沿至明清。[11]
新中国成立以后，我国区域经济发展的实践表明，法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中起了十分重要的作用。[12]如改革开放以后，东部沿海地区经济发展迅速，其中一个重要的因素就是法治的推动与保障作用。一方面，国家为东部沿海地区的发展制定了不同于内地发展的法律法规，如全国人大常委会1980年制定的《广东省经济特区条例》和1981年通过的《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》等等；另一方面，东部沿海地区也不失时机的把改革开放的措施上升为地方性法规，从而用法律的力量推动和规范了这些地区经济和社会的发展。以深圳为例，1993年，取消企业行政级别；1994年，实施企业无主管部门改革，政企全部脱钩；1995年，实施三部门转换政府职能试点；1997年到1999年，实施政府审批制度改革，42个部门737个审批项目减少到310项，保留的审批项目规范化、公开化，在媒体上登出来，接受各方人士的监督。这些立法内容丰富，可以分为经济特区立法、技术开发区立法、保税区立法、经济开发区立法、农业开发区立法、工业开发区立法。[13]纵观中国区域开发的历史，没有法治的区域开发必然是短命的或是失败的开发，要保证开发的成功，首先要重视法治的作用，保证法治的先进性；其次，这种法治必须结合开发区域的特殊情况，保证法治的实用性。总结国内外的区域开发经验，我国西部地区生态安全和生物多样性保护的法律要求应做好以下两方面工作：
（一）完善我国的生态安全法制
保证我国的国家生态环境安全，关键在于确保各种重要的自然要素的生态功能，特别是维护生态平衡的功能得到正常发挥。首先这是国家的一种新型的重要责任，有关部门表示，为实现维护国家生态环境安全的目标，我国今后将对重点地区的重点生态问题实行更加严格的监控和防范措施，并通过立法和政策予以保证，如建立和完善各级政府、部门、单位和法人生态环境保护责任制，建立生态环境保护审计制度，编制生态环境功能区划等。其次，维护国家环境安全也是每个企业、每个公民的责任。生态赤字并不是国家的赤字，也不是灾区的赤字，而是全体国民的赤字，要强化公民和企业的环境意识，自觉地防止环境污染，自觉地保护和节约能源和资源。
生态安全的制度目前在我国还主要限于政策的层面，实践证明有必要及时地将其上升为法律规范。生态安全是环境资源法学的一个最新的研究领域，将环境资源的保护提升到国家安全的高度，要求环境资源法的理论基础、调整范围、体系结构均应有新的突破，亦对法学研究提出了更高的综合性、系统性要求，必将有力地推动法学研究特别是环境资源法学研究向更高的层次发展；同时，生态安全在我国作为一项新的国家责任，直接涉及国家法定职能，与宪法、行政法有紧密的联系；生态安全对国家安全的法律含义赋予了新的内容，作为国家安全的重要组成部分，它与刑法亦有密切的联系；基于对环境安全的不同理解，它涉及国际法的重要原则，加强我国生态安全法律的理论研究和实践，有利于使符合和平与发展的科学的生态安全理论为更多的国家所认同；作为可持续发展的重要内容，生态安全对法理学提出了一些挑战性问题。环境安全法律制度的研究与完善，将极大地促进我国生态环境保护事业的发展，也是维护我国的环境和发展权利的需要。
我国生态安全法制的建立与完善一方面要立足于中国的国情，这是我国生态安全法的基础；另一方面也要借鉴国外的经验，以发展和完善我国的生态安全法制，并应对来自国外的可能性的挑战。我国生态安全法制的宗旨应取决于我国生态环境保护的需要，具体有两个因素：一是保持国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态，这是我国生态安全法的主要功能；二是在国际环境保护中维护我国的环境和发展权利。我国生态安全法的内容应包括两个组成部分：一是国家生态安全法；二是国际环境安全法。
国家生态安全法制的指导思想可概括为：防治自然灾害是我国生态安全的首要任务，减少环境赤字是我国生态安全的物质基础，发挥国家职能是我国生态安全的主导方向，明确公民权利是我国生态安全的法治保证。
国家生态安全法的自然科学基础是生态学。生态学以生态系统为研究的中心，生态系统是指在一定的空间内生物的成分和非生物的成分通过物质的循环和能量的流动互相作用、互相依存而构成的一个生态学功能单位，是生命系统和环境系统在特定空间的组合。[14]据此，生态安全可划分为三个层次：一是人的生命和健康安全，它取决于生命系统和环境系统的安全；第二个层次是生命系统的安全，它取决于环境系统的安全；第三个层次是环境系统的安全，它取决于特定空间（包括空气、气候、阳光、地质、水文等因素）的安全。因此，特定空间的安全应是生态安全的基础。
基于上述分析，我国生态安全法的内容体系应包括三个层次：第一个层次是特定空间安全的法律保护，主要包括自然灾害防治法（其中的《防洪法》、《防御与减轻地震灾害法》已颁布，《防沙治沙法》正在制定中），《气象法》（已颁布）、以及我国承认的保护臭氧层、保护海洋环境、防止气候变化、防止荒漠化等国际公约。从我国生态环境的国情来看，自然灾害防治是我国生态安全保证的最严峻问题，也是我国生态安全的最低限度标准，因而是我国生态安全法的首要任务。[15]第二个层次是生命系统和环境系统安全的法律保护，即以防止生态赤字为核心，确保各种重要的自然要素（生物资源和非生物资源）的生态功能，通过建立和完善各级政府、部门、单位和法人生态环境保护责任制，建立生态环境保护审计制度，编制生态环境功能区划等立法和政策措施，对重点地区的重点生态问题实行更加严格的监控和防范。关于这方面法制的任务，2000年底《全国生态环境保护纲要》已勾勒出大体的轮廓。第三个层次是国家对生态安全保障职能和公民的生态权利的法制化。这方面的立法可以借鉴俄罗斯的经验，在我国《
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
龙骏,
江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
李小玉,
江西省社会科学院《企业经济》副主编、研究员,研究方向为区域经济、收入分配.
何斌,
仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
罗卫平,
中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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使他们的研究如虎添翼，
您不妨也试试！
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