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经济法与经济民主(三)
王全兴、管斌 （湖南大学法学院教授）（华中科技大学法学院教师）
三、政府层面经济民主的经济法构造
“政府干预”与“干预政府”，被许多学者确认为经济法的本质和任务。我们认为，这也是政府层面经济民主的核心内容。如前所述，政府干预是导致民主由政治领域向经济领域延伸的重要因素之一，所以经济民主应当成为政府干预的一项目标。这是因为市场机制虽然是实现经济民主的重要机制，但现实中存在着公共产品短缺、外部性、贫富分化、垄断与竞争摩擦等违背经济民主精神的诸多缺陷。政府干预的必要性就在于弥补这些缺陷，为充分实现经济民主创造条件。毕竟，“一个功能显著的市场经济，有时以国家采取行动为前提的，有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极为助益，而且市场经济还能容受更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动，但是，对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动，必须加以完全排除，否则，自由制度将无从运行。”“重要的是政府活动的质，而不是量。” [1]换言之，如果政府固有的有限理性和自利性，使得政府干预存在着公共产品供给效率低下、寻租行为、信息偏在等缺陷，偏离政府干预目标，难以实现经济民主，“干预政府”才有必要。所谓干预政府，就是运用政治、法律、市场、社会等多方力量来制约或规范政府干预行为，防范政府滥用干预权。在这里，民主机制对于弥补政府缺陷、保障政府干预实现经济民主目标具有不可忽视的作用。例如，决策民主化，有利于实现决策科学化，最大限度地拓展政府决策理性；公众制约政府权力，则可监督政府的自利性倾向，尽可能接近“公益政府”模式。总之，政府干预的民主化过程，是政府与市场、政府与公众之间的互动过程，也是政府干预与市场调节的调谐过程。换言之，行政权力的运作效果，不仅取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人的社会公众的同意。只有当公众认为他们服从政府是出于自觉而非被威慑时，政府在公众眼里才是合法的，这种氛围中的政府干预才不至于违背民主精神。现代政治哲学正是将公众同意视为政府合法性的一个不可或缺的因素。社会发展不可逆转的趋势是民主在整个社会系统中所占地位的提升，以尊重人的能动性与个性为宗旨的民主参与已经成为当今时代政府合法性的基本标准。在这一时代背景下，政府干预只有建立在民主的基础上，才能取得公众的同意，获得合法性。
我国转型期的“政府干预”和“干预政府”，应当通过政府定位的民主化和政府治道的民主化得到体现。政府定位的民主化，主要是通过重构政资、政企、政事、政社关系，来确立政府在市场经济体制中的地位；政府治道的民主化，主要是通过管理体制上坚持集分平衡、公共决策上强调多元参与、管理过程上重视正当程序、管理手段上突出非强制性和服务供给上倾向市场化，来重塑政府经济行为规则。
（一）政府定位的民主化
1、政资关系的重构
政府具有政权主体和国有资产所有权主体的双重身份和职能。在计划经济中，政、资双重职能合一，即各级政府及其各部门都兼有政、资双重职能。由于政、资双重职能在性质、目标、管理范围和行为规则上均不相同，政、资双重职能合一有明显弊端，不利于政企分开、平等竞争、维护国有资产所有者权益、提高行政效率。因此，《中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1991年）中明确指出，国有资产管理体制必须按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则进行改革。《国有企业财产监管条例》（1994年）等法规肯定了这项原则。
政资双重职能分开，就是要在政、资双重职能之间科学分工协作，亦即二者相对分开。其主要内容包括：（1）两种职能机构的分设，即在执行行政管理者职能的政府部门之外，设置独立的专门执行国有资产所有者职能的部门，或者限定某个政府部门专门执行国有资产所有者职能。我国于1988年成立了由财政部归口管理的国家国有资产管理局，专司资产所有者职能，1998年该局变更为财政部的国有资产管理职能机构。（2）界定两种职能的归属和范围，即明确两种职能的分工，将原来归各政府部门分散行使的国有资产所有者职能分离出来，划归国有资产所有者职能部门，尤其要划清国有资产所有者职能与行业管理职能、宏观调控职能、行政监督职能的范围界限。（3）允许两种职能有一定的交叉，即国有资产所有者职能主要由国有资产所有者职能部门行使的同时，有的需要由国有资产所有者职能部门会同相关政府部门行使或者委托有关政府部门行使。
2、政企关系的重构
在计划经济体制下，企业具有行政属性，承担了许多行政职能；政府则直接管理企业的生产经营。在政企合一的体制下，企业失去了自主性和营利性，企业之间存在行政等级差别，政府在经济领域充当了“裁判兼球员”的双重角色，国有企业之间、国有企业与非国有企业之间都无法展开公平竞争。而计划经济向市场经济转轨，需要通过政企分开、企业管理体制重构等方式，给政府重新定位。
政企分开最初以“禁止党政机关和党政干部经商、办企业”的形式出现的。1984年以来，中共中央、国务院先后颁发了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（1984年）、《军队、武警部队不再从事经商活动的实施方案》（1998年）、《政法机关不再从事经商活动的实施方案》（1998年）等一系列文件，使党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩，试图克服行政单位通过设立租金开发资源的非规范现象。政企分开还表现为，设立国有资产投资机构，将原来的“政企关系”转变为由国有资产投资机构充当出资人并实行出资人所有权与企业经营权（法人财产权）适当分离的“资企关系”。《中共中央关于实行经济体制改革的决定》（1984年）、《全民所有制工业企业法》（1988年）、《公司法》（1993年）等政策、法律法规中皆有明确规定。
企业管理体制改革一直是我国经济体制改革的核心内容，其过程经历了政府放权让利、所有权和经营权分离和建立现代企业制度三个阶段。现代企业制度要求政府的经济管理模式转向放松规制。以行政审批制度为例。审批过多过滥，已被企业界视为一大公害。根据国务院法制办的调查，仅中央政府部门所控制的审批即达2000多项，有的政府部门几乎人手一项审批权。在地方，各种形式的审批更是数不胜数，如中小企业的前置审批，北京有440项，广东有256项，上海有237项 [2]；又如南京中央大厦工程项目，盖章突破1000枚，在6年半的时间里，几乎每两天就要盖一枚公章。 [3]审批实质上是对企业自由的一种限制，多一项审批，企业就多了一个“婆婆”，也就给政府多一个设租的机会。审批过多，现代企业制度就寸步难行。为了还企业以自由，1998年以来，包括审批制度改革在内的放松管制成为政府机构改革、转变政府职能的一项重要举措。北京市原有1034项审批，369项取消、85项下放，其中与企事业单位和人民群众密切相关的审批与核准事项的精简比例达到41·7%。上海市现有的2027项审批，将在2001年底减半，现已减少521项。深圳市取消了263项审批，其中200项彻底放开，由市场调节，或由企业、社会团体、个人自主决定，使审批事项减
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