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社会保障财政制度研究(三)
王全兴 （中南财经政法大学教授、硕士生导师）
（三）完善社会保障财政支出制度
我国现阶段社会保障支出不能满足社会保障需求，除了社会保障基金收不抵支的原因外，社会保障支出方面也存在财政地位偏低、支出结构不合理和支出效益不高等问题。所以，完善社会保障财政支出制度，应当着重在以下几点作出制度安排：
1、转变财政职责范围及其支出责任，调整财政支出总量和结构，对社会保障财政支出重新定位
如前所述，在西方国家的财政支出结构中，社会保障支出处于特别重要的地位，如英国和美国的社会保障支出占财政支出的40%左右。而我国，由于受传统财政体制的影响，财政支出仍存在重视生产性投入而轻视包括社会保障在内的非生产性投入，重视购买性支出而轻视社会保障在内的转移性支出的倾向，造成社会保障支出在财政支出结构中地位偏低。为解决财政支出在市场经济中的“缺位”和“越位”问题，在资本财政为主的财政支出模式向公共财政为主的财政支出模式转换的过程中，在合理确定财政支出规模的基础上，应当确立社会保障支出在财政支出结构中的主体地位，使财政支出逐步退出竞争性投资领域，并相应地逐步增大社会保障支出的比重，使用人单位的社会保险费用负担降下来，以促进经济发展，保证企业有能力发展与效率（或激励）机制相联系的企业年金制度。为此，有必要在立法中，将社会保障支出占财政支出比例固定在一定幅度之内，并将其规定为政府及其首长的责任目标，不允许社会保障支出占财政支出的比例低于法定最低限。
2、重组社会保障财政支出项目，合理界定各种社会保障财政支出项目的分工，优化社会保障财政支出结构。
我国社会保障财政支出结构不合理的突出表现是，支出项目散乱、混杂，不同属性的社会保障支出项目之间、社会保障支出项目与非社会保障支出项目之间界限不清。例如，国有单位的社会保险支出与社会救济、社会优抚、社会福利支出混在一起；机关事业单位职工的公费医疗、离退休金、社会福利补贴等支出与政府的经常性支出混在一起；国家教育部门的教职工福利费与学生助学金、大学在校生医疗费混在一起；企业政策性亏损补贴、城镇居民物价补贴和住房补贴等项财政补贴，多兼有经济支持和社会保障双重属性。为了优化社会保障财政支出结构，应当依据社会保障项目体系的设计，对具有社会保障性质的众多财政支出项目进行清理，该归并的归并，该取消的取消；打破所有制界限和企业、机关、事业单位界限，统一组合社会保障支出项目；将社会保障支出项目从政府经常性支出项目中分离出来，并且将非保险性社会保障支出项目与社会保险支出项目分开，按保障对象和保障功能不同重新分类；确立和界定各种社会保障财政支出项目与各种财政收入项目的相关对应关系，除了将社会保险税的专项用途固定为社会保险支出外，还应当对其他以社会保障为主旨的财政收入项目（税收、国债、彩票等），根据各种社会保障项目的需求，统一安排其用途，即规定某种财政收入项目只能或主要用于某种社会保障项目。
3、专户储存、专款专用，严格监管，提高社会保障财政支出效益
近些年来，社会保障基金被滥用、挪用的现象较为多见和严重。据1998年5——8月劳动和社会保障部与审计署、财政部共同对社会保险基金的清查，从1986年至1998年12年间，有上百亿社会保险基金被违规挪用，其中地方政府挪用的占32%，社会保险机构挪用的占29%。[33]究其原因，既有体制上的缺陷，也有管理上的漏洞。其中最为明显的是，社会保障基金分散在各部门，缺乏统一的监管机构，财政部门也没有将各项社会保障基金纳入财政专户管理。
社会保障基金必须实行专户储存，主要在于社会保障大部分资金的来源不同于一般的财政资金。社会保障基金除一小部分如社会优抚外，其主体的资金来源主要是由个人和企业出资、国家承担最终支付责任并给予少量支持而形成的。特别是以个人帐户形式出现的社会保障项目如养老基金和医疗基金等，其资金所有权属于个人，国家只是起到保管、组织和增值的责任。更准确地讲，社会保障基金是由国家出面组织、实行集中管理的“个人资金的集合。”所以，社会保障基金作为社会保障受益人的利益载体，应当实行财政专户管理制度，确保社会保障财政的各项支出都符合法定专项用途。其要点包括：
（1）按照社会保障项目的体系，对各个项目都分别设置独立的财政专门帐户，即一个项目一个专户，凡属该项目的收入，无论其资金来源为何，都进入该专户储存。
（2）各个专户的开支范围，都应当遵循专款专用原则，只能用于特定社会保障项目，严禁超出法定范围的开支；各年滚存结余应当按国家有关规定处理，不能任意投资放款或弥补行政事业费不足。
（3）加强社会保障财政专户的财务管理，对收支各个环节实行严格监管。在我国的社会保障立法和财政立法中，已有许多关于社会保障基金财务管理的规定，例如《预算外资金管理实施办法》（1996年）、《企业职工养老保险基金财务制度》（1996年）、《企业职工失业保险基本财务制度》（1996年）、《社会保险经办机构财务管理办法》（1996年）、《社会保险基金实行收支两条线管理的办法》（1998年）、《社会保险征缴暂行条例》（1999年）等等。为了提高社会保障财政专户财务管理规范化的程度，应当在清理、整理、汇集这些规范性文件的基础上，制定统一和细密的《社会保障财务管理法》。为了有效监管社会保障财政专户的财务活动，应当构建一套完整的财务监管体制，除了合理界定财政、审计等部门的监管职责外，还应当加快培育精算、会计、审计、风险评估事务所等中介机构，参与对社会保障基金的监督。为了保证这些中介机构的独立和公正，应当要求承担监督事务的中介机构定期更换。在社会保障财务管理过程中，社会保障基金管理机构的自身利益是影响基金财务管理质量的一个关键因素。为了防止基金管理机构因自身利益而损害基金利益，应当严格实行“收支两条线”制度，即基金管理机构的管理费用不从基金中提取，而由财政部门另行专项核拨，基金开支只限于规定的社会保障项目。这样就有助于减少基金流失。此外，要求各个财政专户定期公布收支状况，增加透明度，也是加强监管的得力措施。
（四）完善社会保障基金投资制度
社会保障基金是一种长期性的后备基金，它不仅具有积累性，更在支出上具有刚性增长的特点，因此，最起码的要求是必须实现社会保障基金的保值；同时考虑到人口老龄化进程的加快和通货膨胀等因素，则必须使之增值。基金的保值增值归根到底依赖于投资的收益，没有收益，就不能保值，更谈不上增值。确保社会保障基金保值增值，必须完善社会保障基金投资制度。
由于社会保障基金属于公益性基金，社会保障基金
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樊雅强,
南京大学公共管理学院政治系政治学博士生,研究方向为政治学.
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江西省景德镇市劳动与社会保障局党委书记、局长,研究方向为劳动与社会保障.
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何斌,
仲恺农业技术学院人事处处长,研究员,主要从事高等教育与人力资源管理研究.
罗卫平,
中南民族大学副教授,主要研究民法学.
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