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论环境安全视角下我国灾害防治法制建设
王权典 （华南农业大学法律系讲师）
摘 要：当今社会正面临日趋严重且类型众多的灾害，构成生态环境安全的巨大威胁；各国大都注意发挥法制手段在灾害防治中不可替代的作用；我国系多灾国家，在减灾法治方面虽取得一定成就，但总体上还比较薄弱，加强该领域的法制建设有其必然性与重要意义；从我国环境安全保障角度及国际经验的比较来看，完善我国减灾法制建设的基本工作，涉及到减灾法制体系的理论研究、立法模式的选择及充实的方向、行政体制的理顺及执法司法功能的强化诸方面。
关键词：灾害防治、环境安全、法制建设
一、当代灾害问题对环境安全构成重大威胁
当今人类赖以生存与发展的环境系统，既包括由水体、土壤、森林、动植物、空气等要素综合组成的自然环境，也包括人工营造的各种生产、基础和生活服务设施等，各种环境因素相互协调而有机构成一个个“综合体”。维系一定空间区域或国家社会经济持续协调发展的环境系统处于相对稳定即不受或少受破坏与威胁的状况，就是环境安全。然而，当今社会正面临日趋严重且类型众多的灾害，构成环境安全的现实或潜在的巨大威胁与破坏。
灾害若仅被视为一种自然现象，主要是指由生态物理环境中的环境因子变化造成生态外部空间环境的灾难性恶化，在人类社会发展进程中自古就有且难以避免，不断给人类生命和物质财产造成极大的危害和破坏。在现代社会，灾害除了地震、火山活动等纯自然现象外，更多的是与人类破坏生态环境行为密切相关，是人为因素与自然因素相互作用的产物，甚至还有的就是人为直接营造的结果。工业文明时代以来，随着人口的剧增、生产规模的扩大、城镇的密集，人类活动对生态环境形成巨大压力，有意或无意造成环境破坏，导致新的灾害不断出现，灾害的种类越来越多，破坏性后果越来越严重。当今全球范围内的气候变化异常、资源匮乏、生物物种锐减、环境污染、土地沙化、水土流失等生态灾难，是在人类活动主导下多因素长期累积而成的恶果，已威胁到全人类的生存安全与发展。洪涝、干旱、泥石流、沙尘暴等灾害的频繁发生，又可以说是生态系统失衡、环境恶化诱发加剧的结果；许多地方不断出现的大面积鼠害、虫灾，使得农作物全面歉收，亦与生态系统的破坏直接相关。同时，人类大规模的经济——工程活动及无节制的开发资源活动，直接诱发或加剧的灾害事故，已具有与自然灾害相提并论的破坏程度，对环境造成了不可逆转的广泛影响。如矿产资源的乱采滥开，完全改变了地形与地质构造，易导致崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、沉降、海水倒灌等地质灾害；开采地下水无度导致地面沉降、地面裂缝、建筑设施倒塌等事故出现；草原地区的超载放牧、过度开垦和樵采，导致区域生态系统崩溃、土地沙化与水土流失加剧；江河源区滥伐林木、破坏植被，导致大范围水土流失、下游河床抬高、湖泊泥沙淤积、泄洪能力下降，致使洪水泛滥的灾情加重，我国1998年三江特大洪涝就是例证。另外，全球日趋严重的交通事故、水体污染、噪声、火灾等以及危害极大的如前苏联切尔诺贝利核泄漏等灾难，亦基本上是人为因素造成的现代灾害类型，对一定区域固有的生态系统有不可低估的破坏性。[1][2]
显然，现代社会致灾因素复杂，人是加剧或营造现代类型灾害的主导因素，加上自然固有与生态失衡因素的叠加作用或诱发，有害现象呈多样性，其影响强度大，且往往一灾多害，因此具有不确定性、难以逆料性、治理难度大。生态环境恶化而加剧了自然灾害，人为营造的灾害层出不穷，严重阻碍了人类社会的进步，引发了生态危机，引起了世界各国政府对灾害问题的普遍关注。
我国作为世界上灾害最为严重的国家之一，由于自然和人为的原因，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，特别是人为灾害连年有增无减，自然灾害不断加剧，对我国社会经济与生态环境系统的威胁与破坏性在增强。主要表现为：每年洪涝受灾面积为1000多万公顷，成灾面积在500万公顷以上；干旱受灾面积为2000多万公顷，成灾面积1000公顷；水土流失面积达367万平方公里，占国土总面积的38%；土地荒漠化面积已达260万平方公里，且每年以2460平方公里的速度在扩展，估算每年土地沙漠化损失高达2000多亿元；由于长期的环境污染造成以两广云贵为主的西南、华南酸雨区，成为与欧洲、北美洲并列的世界三大酸雨区之一，每年酸雨致灾损失有近200亿元；全国仅因采矿引发的地面塌陷面积已达8.7万平方公里，全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点已有41万多处；平均每年发生森林火灾1.6万余次，受灾面积近百万公顷，受火灾威胁的草原2亿多公顷，其中50%火灾发生频繁；全国主要农作物病虫鼠害达1400余种，每年损失粮食约5000万吨，棉花100多万吨。据统计，20世纪九十年代以来，我国因生态灾难造成的经济损失约4201.6亿元，接近同年GDP的10%，其中直接损失已超过1000多亿元（不包括1998年高达2000亿元的洪灾损失）；每年国民经济增长的一半由此被抵消。①若再加上人为事故及环境公害，每年灾损都不低于5000亿元。本来我国人口资源环境压力大，生态环境相对脆弱，生态赤字膨胀，生态恶化加剧了自然灾害，极大制约了我国经济和社会的发展，防灾减灾已成为我国生态环境安全维护的一个重要方面。所以2000年底《全国生态环境保护纲要》强调：“全国生态环境保护目标是通过生态环境保护，遏制生态环境破坏，减轻自然灾害的危害；促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环；维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。”
二、加强我国灾害防治法制建设的重要意义
鉴于当代灾害对生态环境安全存在巨大威胁与破坏性，各国普遍重视采取诸多措施进行灾害防治，而其中最为有效的就是法制手段，即通过完善法规建设，强化法治意识，规范政府主导下的灾害防治行为，确保在灾害事件发生前提下减灾行动有序进行。所谓灾害防治，简称减灾，是指人类预测、防御、应急抗击、救助、减轻灾害的各项活动，是一项十分复杂的社会系统工程。减灾进入法制调节领域，是现代社会的产物。20世纪中叶以来，随着现代科技、经济的发展，灾害日趋严重，对人类造成的损失越来越大，是对环境安全保障的严重挑战，人们认识到只有制定完善的减灾法律，利用法律的强制性和规范性才能做好减灾工作。我国目前在减灾领域法治工作相对比较薄弱，加强这一方面的工作有其必然性与重要意义。
（一）加强减灾法制建设，是实现有效减灾、落实国际社会与我国已确定的减灾规划的根本保障。
建国以来，我国党和政府十分重视自然灾害防治工作，发动全民大量投入兴修水利、农业、林业和生态工程，建设了气象、海洋、地震等监测预报系统，增强了抗灾能力。国家制定了以防为主、防抗救相结合的减灾原则和对重大灾害采取中央统一决策部署、部门地方分工协作、全民动员抗灾的方针，形成了中国特色的减灾模式，取得了较大的成功。但反思几十年来的减灾历程，也必须认识到：倚重于采用临时政策措施及行政命令来应急抗灾救灾，而忽视统筹安排，减灾与兴利并举，在灾害预报、预防、减灾工程建设方面缺乏系统化、规范化，减灾基本制度不健全，体制不
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